楊泰順看台灣》國是論壇的存廢應宏觀思考

優傳媒 2020-03-02 00:00

目前民進黨全面掌控行政與立法，卻與其友黨立委，提出廢除國是論壇的主張，完全違反當初設立的初衷，隱約透露出趕盡殺絕的意圖，絕對是民主倒退的作為。（圖／翻攝自立法院直播畫面）

作者／楊泰順（文化大學政治研究所教授）

本屆立法院甫一開議，部分新舊立委便批評立院行之有年的國是論壇為「浪費時間」，主張應該廢除。如時力黨的邱顯智表示：「國是論壇已經淪為一個作秀的場合，既沒有一個問責對象，面對著也是個空蕩蕩的議場。」身為民進黨幹事長的老委員鄭運鵬也補刀表示：「（國是論壇是）古早古早留下來的一個制度啦，看起來在這個時代比較沒有必要了，因為現在媒體比較發達，直播也比較多。」但國是論壇又是否真的失去了存在的價值？

國是論壇是第二屆立委時，由民進黨立委許添財、謝長廷與國民黨的李源泉聯合倡議，於1994年9月開始運作。在那個網路自媒體尚未出現，國民黨全面掌控的年代，在野黨立委由於主張難獲發言的機會，故常以似是而非的「程序問題」爭取發言權，造成立院議事的混亂。為了改善議事運作，上述委員便建議在院會開議前騰出一個小時舉行「國是論壇」，任何委員只要透過登記申請，均可以依抽籤順序在立院發言台上不限題目的自由發言三分鐘，希望委員因此可以不必占用院會審查法案的時間。倡議委員說，此一構想乃受到美國眾議院「一分鐘發言」制度的啟發；但維基百科則認為，國是論壇為「中華民國獨步全球」的創作。

審查法案是國會最重要的功能，而國會採合議制，為了法案能順利完成審查，議員常必須拋棄成見，服膺黨團或委員會的主導。但身為政治人物，議員難免有自己的理想與抱負，尤其選區利益也不必然與黨團或委員會的見解相符，故而議會一般均會在法案審查程序外，另闢時段讓議員或政黨，可以自由陳述觀點，除了澄清立場也可用於自我吹噓。故而，國是論壇的構想，當然不會是台灣所獨創；但與美國眾院的「一分鐘發言」卻又大不相同。

美國眾議院的「一分鐘發言」(One-minute Speeches)乃於院會開議後，法案尚未開始審查前進行，此時有意發表觀點的議員可以移到議場前排座席，向議長表達發言的意向。議長對「一分鐘發言」享有可觀的主導性：他可以因候審法案量重而拒絕發言請求、可以將發言時段改到法案審查結束後、可以決定容許發言的人數、可以交叉指定不同黨派議員輪流發言、可以制止違反「發言禮貌」(decorum)的言行、更可以主觀決定何時終止一分鐘發言。尤其，一分鐘內議員大約只能講300字左右，故許多議員發言的目的不在觀點表達，而是著重於爭取書面資料納入議事錄的機會。台灣的國是論壇則時間固定，委員依抽籤順序上台發言主席並無指定權，對於言行脫序，主席也宛如人形立牌無法進行有效處理。

事實上，國是論壇性質上比較接近美國眾院院會議程結束後的「特別議程發言」(Special Order Speeches)，因該時段議員可以享有5到60分鐘的發言權，個別議員可以有較完整表達觀點的機會，主席在過程中也鮮少介入(議長通常不親自主持)。限於篇幅，筆者往後再另文介紹。

總而言之，議會設定立法程序外的時間，由議員自由發表言論，乃為議會常見的安排，台灣的國是論壇並非特例。合議制的議會以多數決進行決策，類似國是論壇的自由發言時間，便成了少數黨宣揚理念與政策的重要平台，美國如此台灣當然也不例外。台灣在國民黨全面掌控時期，在野黨領銜提出設置國是論壇的主張，便印證了這類平台對在野黨的重要性。目前民進黨全面掌控行政與立法，卻與其友黨立委，提出廢除國是論壇的主張，完全違反當初設立的初衷，隱約透露出趕盡殺絕的意圖，絕對是民主倒退的作為。

國是論壇既著重於立委個人的意見表達，猶如美國眾院的「一分鐘發言」或「特別議程發言」一般，當然容易出現脫序的表現。如過往許多立委為了媒體效果，常拿各種紙板或道具輔助發言，且發言內容多未經查證讓立院淪為流言平台，而肆無忌憚的人身攻擊或髒話連篇，更讓民眾對立院的形象大打折扣。許多立委便因這些亂象，進而主張廢除國是論壇。但平心而論，這些亂象是國是論壇所獨有，抑或是立院運作的常態？就算砍掉了國是論壇，未來立院難道就不會有肢體語言或言語脫序？不滿國是論壇表現的立委，應該將焦點轉向立院一般「發言禮貌」(decorum)與議事脫序的根本問題，而非只拿國是論壇為多數黨立威。

美國眾院的「一分鐘發言」或「特別議程發言」，由於缺乏同僚在場，統計也顯示發言脫序的現象確實較為頻繁。但美國國會並沒有因此主張廢除這些發言平台，針對亂象，眾院法規委員會(House Rules Committee)於1997年提出的處理建議，也僅是加強議事規則與發言禮貌的落實。學者研究指出，這些平台對深化政黨辯論、非立法意見的表達、新進議員的演說訓練等，均具有不可忽視的貢獻，故而不能輕言改變或廢除。美國眾議院的經驗，應該相當值得國人參考與深思。