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【名家論壇】黃靖麟 / 行政中立?帶來的政治難題

黃靖麟/國立宜蘭大學兼任副教授

對於國人而言,行政中立(administrative neutrality)是個朗朗上口的名詞,有時候也是動詞,甚至也是個形容詞,卻少有人深探原意為何?或許本文可以來分別看看英國與美國的經驗,再來思考我們的行政中立概念。

一、英國的新公共管理運動,要求文官具有政治性格忠誠執行政策

英國政府於 1968 年提出富爾頓報告(The Fulton Report)後,首相開始兼任公務員事務部長,為培育現代文官成立「文官學院」,開啟了文官培訓時代。只是培訓與施政政策無關,內閣也因執政不佳致使改組頻仍,到1979年5月柴契爾夫人組閣前,10年間內閣改組了5次換了5任首相。兼任公務員事務部長的柴契爾首相上任後,開始推動政府內部改革,重破除了公私部門的界限,引進新的管理技術,積極改變文官系統的傳統價值,視文官的政治性格,並要求官員應該重新定位自己為專業的管理者,忠誠地實踐部會首長所擬定之政策;同時強調追求預算支出效益(value for money)、效能、分權與行政課責等新的政府管理文化;政治文化的改變,被稱為新公共管理運動(ne public management)。
首相兼任文官事務部長,就是要文官忠誠執行執政黨的政策,讓行政配合政治工作,以落實民主國家的政黨政治。常任文官就需有一定的政治性且研究執政黨政策,才有辦法提出適宜的施政方式。

二、美國的政治中立,在避免文官被迫協助募款與輔選

不過美國早在1883年潘德頓法(Pendelton Act)的文官制度改格,建立功績制時期;「文官中立能力」即公職人員無須承擔政治捐款與政治服務,也不得因此而被免職或歧視,也不得強迫他人或團體從事政治活動。然而效果不好,美國行政學者威爾遜於1887年提出為政治與行政二分理論,以矯正政黨分贓制(spoils system)。因此於1907年羅斯福(Theodore Roosevelt)總統頒佈第642號行政命令(Executive Order),禁止分類職位公務人員積極參與政治管理及競選活動。1939年赫奇法(Hatch Act)制定,即是限制公務員的政治活動,以免公務員受到黨派壓迫。

三、我國的行政中立目的在於落實民主政治與政治中立

根據公務人員保障暨培訓委員會的資料,行政中立之目的:「在於落實民主政治,確立常任文官政治活動界線,保障公務人員權益,提高行政效能,並確保公務人員依法行政、執行公正及政治中立。」我國深受英國NPM與美國政治行政二分影響,即行政中立的目的在落實民主政治、依法行政、執行公正及政治中立等。

(一)英國元素:落實民主政治就是要協助執政黨兌現競選政見

民主政治的核心在透過選舉,定期改選的政黨政治。因此常任文官的中立性質,在於無論誰執政都必須依據法律忠誠的執行執政黨所訂定之政策,沒有任何空間可以向執政黨說不。也就是說,文官就是要協助執政黨兌現選舉政見,否則政見無由實施,選舉變成白忙一場的嘉年華會,民主政治就無法因此落實。

(二)美國元素:不用參加政黨活動與輔選的政治中立

西元2000年以前,臺灣處於黨國年代,猶如現在的中國政治現狀,國家是屬於政黨的。因此每到選舉公職人員時,軍公教人員在執政黨的催促下,為特定人士募款與動員成為常態。事實上,2000年後也因為政黨輪替,得讓被禁錮在黨國體制的官僚體系得以解放出來,不用再承擔政黨的政治工作。政黨為爭取選票,其心理與民眾距離短;反而為民服務的文官,因中立與依法行政,其心理反而與民眾較遠(按:遠離民眾等於與遠離是非)。

四、結語:行政中立帶來與官僚與公民社會疏離,應找回文官的公共服務動機

臺灣官僚體系早就不為特定政黨服務,反而有因過度中立致使執政黨政策主張無法落實的窘境。我國憲法第18條「人民有應考試服公職之權」。因此,常任文官是考試而來的公職人員。大法官釋字42號「憲法第十八條所稱之公職涵義甚廣,凡各級民意代表、中央與地方機關之公務員及其他依法令從事於公務者皆屬之。」換句話說,公職人員包括了民意代表,目的都在處理眾人的政治事務。在中國,擔任公務員就是從政,要有高度的公共服務動機(public service motivation);在臺灣,談政治令人害怕,缺乏公共服務動機文官則只是個工作罷了,政府效能也無由提升,一切只是奉命行事。

在臺灣,文官早已脫離政治,似乎已無行政中立的問題,問題反而在缺乏公共服務服務動機的政治特性而已。本文建議或許可借鏡英國柴契爾首相的NPM,改變文官傳統價值,重視公職服務的政治性,找回文官的公共服務動機。
該怎麼做呢?又如何解決文官行政中立之政治難題?這就讓有識之士們傷腦筋吧。

照片來源: Unsplash

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