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重返核子協議 美伊仍有障礙

美國和伊朗以間接方式進行了多回合的會談,雙方都希望重返2015年伊朗與國際六強簽署的伊朗核子協議,並重新遵守協議規定;然而,伊朗政權交替,換上強硬派新總統,而美國能提供的誘因有限,想要限制伊朗核子計畫與核子活動,並擴及伊朗飛彈計畫,將比當年更加困難。

重返核協議 美伊都有意願

自從美國總統拜登(Joe Biden)上任以來,就表達要重返2015年國際六強與伊朗簽署的伊朗核子協議,也就是「聯合全面行動方案」(JCPOA),以重新限制伊朗的核子計畫和核子活動,而伊朗方面也表達了類似的意願,希望經濟制裁得以解除。

美國前總統川普(Donald Trump)在2018年5月退出這項協議,並恢復對伊朗制裁之後,伊朗已逐漸擺脫核子協議多項規定的約束,更加頻繁的從事核子活動,包括測試先進的離心機、生產更多濃縮鈾,同時不斷提高濃縮鈾的純度。

會談樂觀卻無成果 伊朗更換領導添變數

從4月以來,美伊雙方透過英、中、法、德、俄以及歐盟,在維也納進行了多回合的間接會談,最近的一次在6月20日結束。雖然伊朗外交部和歐盟特使對會談結果表達樂觀。然而,要讓協議恢復原狀並非易事,6年來環境已經出現太多改變。

伊朗正在政治過渡期,新總統萊希(Ebrahim Raisi)是強硬派民族主義份子,即將在8月3日正式取代務實派的魯哈尼(Hassan Rouhani)。伊朗已經表示,在萊希上任之前,不再參加會談。

萊希及其盟友對美國、西方,都較目前的政府更具敵意。雖然這並不就表示協議成為不可能,但萊希的當選確實讓情勢變得複雜。

英國國防智庫皇家三軍研究所(RUSI)伊朗與歐洲關係專家塔布瑞齊(Aniseh Bassiri Tabrizi)向英國雜誌「經濟學人」(The Economist)表示,「魯哈尼的政府不太有動力將任內最後一個月獻給瘋狂的外交」,因為即使會談有成,也無法保證新政府會照章全收。

美伊之間仍存在歧見

然而,伊朗國內政治並非恢復協議的唯一障礙,1位不願透露姓名的美國高級官員6月間表示,美伊雙方仍有嚴重的歧見尚未消除,包括伊朗必須在核子問題上採取何種步驟才能重返規定,以及美國願意解除哪些制裁等。

目前美伊都接受,他們可以同時採取一系列步驟重返協議,而非等待另一方先完成一切動作。不過,伊朗已經表示,希望美國移除所有川普施加的制裁。美國則說,只會解除核子協議中所涵蓋的制裁。

今年3月,拜登政府對伊朗革命衛隊(Revolutionary Guard Corps)的2名成員實施制裁。政治風險分析公司「歐亞集團」(Eurasia Group)分析師羅姆(Henry Rome)表示,那些在經濟上不關緊要、在政治上卻高度敏感的制裁,最具挑戰性,包括美國將革命衛隊貼上恐怖團體的標籤,以及對萊希本人的制裁等。

約束伊朗核子活動 美國誘因有限

至於要如何才能再度限制伊朗的核子活動,美國的籌碼也很有限。目前的選項之一是「以更多換更多」,也就是以解除更多制裁,換取伊朗接受對其核子計畫與核子活動的更多限制。

然而,根據路透社記者阿夏德(Arshad Mohammed)的分析,這可能比恢復2015年協議更難。狹義的「更多換更多」是以放寬經濟制裁,來限制伊朗的核子計畫。但廣義的「更多換更多」,則希望伊朗參加後續會談,以同時遏阻伊朗的彈道飛彈計畫,以及伊朗對區域代理人的支持。這是拜登政府的期待,但伊朗已經明言,這是「不可談判」、不可跨越的「紅線」。

第二個選項是「更少換更少」,可能只對伊朗有限的放寬制裁,以換取對伊朗核子計畫的較少限制。但拜登卻可能因此被批評為,給了伊朗經濟好處,卻只換得較少的核子限制。

法國前駐美大使阿羅(Gerard Araud) 表示,如果達成比2015年更無力的協議,在美國政治上是難以為繼的。阿羅也指出,即使在川普的「極限施壓(maximu pressure)」下,伊朗已展現極強的韌性,他不認為伊朗會屈服於「更少換更少」。

伊朗加大談判籌碼 廹美國讓步

另一方面,伊朗也透過穩定的擴增其核子活動,以縮短建造炸彈的時間,同時又揚言要讓其核子計畫更不透明等手段,來加大他們的談判籌碼。

路透社的阿夏德指出,伊朗的用意可能是要讓美國緊張,但肯定會傷害到雙方的互信。曾在數個美國政府下處理中東問題的美國外交官羅斯(Dennis Ross)表示,德黑蘭可能透過擴大核子計畫,持續向美國施壓。

綜合以上分析,美國重返伊朗核子協議,以及伊朗重回遵循協議的規定,前景仍然存在變數。誠如羅斯所說,當伊朗政府自覺已到讓步的極限時,就很難期待伊朗核子協議會有改弦更張的時候。

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