【民間國安會議專欄】國防政策檢討

【民間國安會議專欄】國防政策檢討

民報 2015-04-18 00:00

雖然國防事務千頭萬緒,但與其他政策領域相似,其政策思維邏輯並不複雜。國家政策是社會共同價值與理念的具象化,引導後續各項決策、規劃或戰略來達成或促成社會共同的價值與理念。社會的共同價值與理念是社會的演進,政策至少需要能反應並達成這些價值與理念,或能主動地藉由政策反映進並促成這些價值與理念。依我國政體,在國防政策領域,具象化反應或反映社會共同價值的責任,落在三軍統帥。因此,政策的檢討在於反思國家領導人在具象化社會共同價值與理念過程中所生的偏差、誤解或不足,而非對於決策、規劃或戰略等技術性或程序性細節的挑戰。因此對國防政策的檢討,本文的焦點將跳脫國防預算、兵力軍備等等傳統的議題架構,而是去思考過去國家領導人——包括國民黨與民進黨——在國防領域中,反應或反映社會共同價值與理念時所產生的偏差、誤解或不足。由於篇幅,討論的時期限於1987年解嚴後。
 
本土認同與民主化
1987年這個時間點對於討論國防政策的意義重大。因為解嚴後,本土認同與民主化開始蓬勃發展,形成新的新的社會共同價值與理念。在本土認同上,儘管憲法的模糊依舊,但「國」防取得全新的意義,那便是:「為中華民國的生存發展而戰,為台澎金馬安全福祉而戰」。在民主化上,「國」軍取得真正的意義,是繼1949年以中央集權化為主軸的軍隊「國」軍化後另一個跳躍式進步,與政府其他的行政組織一樣,「黨」從「國」軍中退位。
本土認同與民主化是新的社會共同價值與理念,但如何將此一價值與理念具象化為政策,各任政府都有缺陷。在國民黨執政時期,在李登輝政府時期,本土認同與民主化都還要萌芽發展階段,並無具體的國防政策反應,在其任內雖然力推被視為民主化重要指標之《國防法》的立法,然而三讀通過的法條妥協性過高,其生效時間點也在下任的陳水扁政府期間。李登輝的兩國論觀點,反映社會價值,但無法及時反應到國防政策中,來調整或改變既有的國家認同。2000年,少數執政的陳水扁政府,對於軍中的穩定杯弓蛇影,在第一任內,以安定為優先,怯於推動軍隊改革,除軍隊中立(disengagement from politics)──其動機軍內對於本土認同與民主化的態度並無結構性的轉變。第二任後,初雖有所作為,但旋即在政治風暴中分神,在最後百日前均未任用文人部長,錯失反應民主化於國防領域的重要機遇期。兩蔣遺像遷出軍營的做法未蒙其利先受其害,藍綠對立加劇。役期縮短本出於避免役男苦等兵單徵集的良意,但用錯方法,被政治化為攏絡青年選票的籌碼。2008年,馬英九繼任,堅持選舉政見之募兵制,以改善因役期縮短而訓練不足的問題,若不是再度用錯方法,則不過是加大鐵票票源的政治算計。親中的態度與置國防於末位的國安三防線戰略,錯誤解讀社會價值與信念;退回兩蔣時期,與中國爭奪對日抗戰的歷史詮釋權,這等等的混淆透過政策反應於國軍中,便造成軍內本土認同的反進步,與社會的本土認同差異擴大,與社會隔絕日深,使國軍從本是民眾的集體自我(selfness)的投射變為陌生的他者(otherness)。互異之後,信任難以建立。這幾次重大軍紀危機的背後根本原因,就都在於社會對於國軍失去信任。亙馬政府過去幾年,文人統制上毫無進展,不僅七日文人部長、目前國防部內無一文人政務官,整個國安體系從國安會、國安局與國防部均由軍人背景者出任主官,大開民主化倒車。
社會本土認同趨勢並未因為馬政府親中而有所扭轉,兩岸協議欠缺公開透明,不僅強化此一認同,更帶動公民社會的崛起,儼然已成監督兩大政黨的第三勢力。民主化的擴散與深化,使得社會對於民主的價值已遠遠跨越公正選舉的最低水準,而邁向更高標準的公民參與及監督。軍隊的認同因馬政府的政策而產生與社會本土認同的距離感,固然難以衡量。但社會的本土認同越趨清晰,國軍如何跟上,是必須面對的挑戰。從軍事教育、中心思想乃至於保防措施都與國軍要跟近社會本土認同過程中的必要環節,未來的國家領導人如何將此認同價值逐步地、技巧地與非排他性地內化到這些環節中,這是政策議題。此外,民主化對國軍的要求不再只是到國會備詢或經營媒體關係。1990年代,西方國家軍隊實驗「軍事事務革命」(revolution in military affairs, RMA),但同時,西方社會也歷經更具深遠意義的「對軍隊態度的革命」(revolution in attitude toward military, RAM),民眾對軍隊的態度有革命性的改變,過去軍隊可用為盡國家安全而為民主例外的必要之惡,已難再被接受,軍隊將被要求在盡國家安全的同時,必須成為反映民主價值的絕對之善。我國在前一個革命中,未竟全功;而後一個革命,目前正席捲民間。過去國軍封閉的內部管理與戰略規劃將必須調整,從未被真正用心的戰略溝通將取代目前的制式宣教。未來的國家領導人不僅得被要求國防管理所追求的效率,更得在國防治理的過程中履行實踐社會民主的價值,這是政策議題。
 
軍隊加上政府與社會
台灣有數十年從未認真檢討戰略,因為國軍已有數十年未交戰過,無從由嚴酷的戰場中習得教訓,調整戰略。上次從戰場中得到教訓是1949年,那時一支(大部分)有相對精良訓練與裝備而數量一開始也居優勢的軍隊竟然在幾年內就被土八路打到潰退到台灣,蔣介石確實很認真地檢討,體會到野戰的失敗以政府與社會的瓦解為始,迅速地重建政戰能力。政戰後來竟成為白色恐怖的幫兇與政黨的輔選機器,這是轉型正義得處理的問題;但無可否認的,國共內戰──如同其他戰爭一般──勝負取決於戰場之外的因素。
有人曾費心思考台海一旦爆發戰爭,戰爭的勝負如何界定?其中,有兩個論點:一個是,一旦台海爆發戰爭,和平不再,便算輸了;另一個是,中國軍力質數量遠遠優於台灣,一旦開戰,台灣無取勝的可能。這兩個論點不能算全錯,但問題在於一些失敗主義者因之結論:要不輸,無論犧牲多大,就必須和平。失敗主義者的失敗在於其避免失敗卻無疑地在自取失敗,因為過了反攻大陸時期,戰爭的開動者不會是台灣,而是中國,北京可以藉由製造台灣和平不再的驚慌或戰則必敗的恐懼而達成所欲的政治目的,甚至在不動兵馬的情形下得勝。
固然,台海發生戰爭是兩岸關係經營的重大失敗,未來的台灣領導者必須謹慎,這是兩岸關係議題。但一旦遭遇中國武力恫嚇或入侵,台灣固難以取勝,但讓中國理解這樣的暴力使用未必能夠輕易取勝或甚至失敗的機率不低──也就是成本與風險均高──時,進而打消武力恫嚇或實際動武的念頭,這是國防議題。而讓中國打消念頭,便是讓北京相信:除了沒有自信能打垮台灣軍隊之外,台灣政府與社會應變的韌性將不會驚慌恐懼而屈服。前者,我們做得不夠,缺乏能在解放軍第一擊打擊下可靠的存活戰力;而後者,幾乎沒做,2005到2008年間透過玉山演習所建立的政府持續運作能量在2008年後疏於經營,幾乎即將歸零;而國家關鍵基礎設施的防護也進展緩慢。
全民國防是明列於《國防法》的重大理念,因為被認為與飛機戰艦所形成的實體戰力無關,向來鮮少得到國防部的重視,而傳統的全民國防觀念——動員民間人物力以支持軍事作戰的主要功能——也未大幅應時調整,應用上也僅聚焦於正當化教官在校園存在的全民國防教育與建立另一個有別於各類退役軍人團體的社交組織。既然戰爭的教訓是:勝負取決於戰場之外的因素,那麼全民國防在概念上應該擴大,應該是在軍隊戰力外,透過強化政府、社會與國防間的連結,建立勝兵先勝的基礎。當敵武力威脅或武力進犯時,讓政府與社會不僅不致驚慌恐懼,更能維持核心政府機能,沈著凝聚社會抗敵意志,並支援軍事作戰。要達成此一理念,全民國防絕對不僅是單向式地思考如何動員民力而已,而是還有社會民心與政府機能,而後者需要平時就建立雙向的連接:除了具跨部會整合的戰力外,民力要能支持軍力,軍力也能支持民力。這是政策議題。
台灣缺乏領導人願意費神去思考這個政策議題,國防自主——其要義為產業支持國軍建軍,國軍協助產業升級——是全民國防具體的作為,向來是雷聲大雨點小,口號很多,但具體的作為非常之少。台灣的國家安全與國防體系的嚴重欠缺戰略規劃跟國家所投入的龐大預算是難堪的諷刺,陳水扁政府公布了最基本的核心戰略文件「國家安全戰略報告」,但為時(初版2006年)已晚,難以發揮實效,2008年後馬英九政府則未再發佈,除了讓台灣民主看似落後於菲律賓(菲律賓於2011年發佈《國家安全政策》),無法取信於納稅人國安體系會對政策負責與審慎運用預算。沒有明確的國家層級戰略文件指導,國防部研擬兩年發佈一次的「國防報告書」與四年發佈一次的「四年期國防總檢討」時,只能從總統零碎的言論中去參悟建軍的政策方向。國防戰略如此,更遑論國防科研與國防產業的規劃。於是,《國防法》中「獲得武器裝備,以自製為優先」的國防自主理念成為無具體規劃的政治口號。實務上,當外購遭遇困難時,常在冗長的軍購規劃流程與涉外談判之後,這才回神想到自我研製的必要性,但此時早已錯失國內自我研製時間,為求儘速弭平戰力間隙,只能更依賴由外購取得,這就是臺灣國防因為缺乏戰略規劃所產生特有的「軍購死結」現象──因為外購獲得困難而造成必須更加依賴外購。
其次,國防部欠缺部會整合能力或甚至於無此意願,建軍思維上基本上以「有什麼、打什麼」或「打什麼、有什麼」的思維為主,考量點在威脅想定與現役裝備,原無「打什麼、造什麼」的國防自主規劃,在建軍思維上更是只求建立現有戰力,卻步於運用民間研製能量、貢獻國內經濟。
最後,即便確定由國內廠商研製,國防部在建立現有戰力的思維下,只強調迅速建軍,而非持續產業研製進步動能。因此,當產製完成後,即無進一步持續研製規劃,致使人才研製熱情與能量喪失,廠商投資於精進研發的誘因降低、風險增高。而且,若干廠商不思技術升級而只想動員政治關係進行遊說,未得標者黑函滿天飛,低價得標者最後無法履約,使得國防部視與國內產業界的互動為畏途。而國防部汗牛充棟的繁文縟節與動輒得咎的潛規則,加上極不穩定的訂單,國內廠商(特別是中小型廠商)也視與國防部往來為畏途。國防部與國內產業界間無法營造出友善合作的關係,形成了國防部偏好外購的傾向。
國防自主是全民國防的一個——而非全部——議題,它說明了軍隊與社會的疏離,說明了政府跨部會能力的欠缺,最後結果便是失敗主義的另一案例,那就是:別試、別作、別犯錯,潛艦國造是不可能。
 
二十一世紀的戰略環境
1990年代西方軍隊的「軍事事務革命」在我國(台灣改稱之為「軍事事務革新」)未竟全功,2000年代國軍也使用了美軍進行中的「戰力轉型」(force transformation)或「網絡核心作戰型態」(network centric warfare, NCW)的名詞,但顯然看不出具體的轉型成效。未來,除了再抄襲美軍建議的「不對稱與創新」(asymmetric and innovative)作為口號外,台灣沒有獨特的國防想法?一定得從白團、美軍顧問團取經?即便需要,口號也抄襲幾次了,但落實了幾次?
這是二十一世紀,有新的戰略環境。如果國家的領導人無法理解國際戰略環境的新價值與新需求,並反映於政策上,國防的發展將還會停留於傳統的框架中,而自外於國際發展趨勢。二十一世紀有新的威脅與機會,領導人的政策議題,便是將台灣的國家發展願景與新的戰略環境結合,反映於政策。
面臨中國的軍事崛起與不放棄對台動武,嚇阻中國的武力恫嚇或武力進犯,仍然將會是國防的核心任務,但國家領導人必須瞭解武力不再是中國對台恫嚇或侵犯的唯一手段,而除了針對中國威脅之外,國際環境需要台灣國防在跨出國界為必要之善。在二十一世紀,國軍不能只會打二十世紀的仗。
如果沒有戰爭就是和平,那對戰爭行為(act of war)的界定就定義了世界的穩定程度。姑且不論可爭辯的恐怖攻擊,許多國家認定國家層級組織性的網路攻擊是與日遽增的威脅,美國甚至認定這就是戰爭行為。而如果這是戰爭行為,那兩岸現在每天處於熱戰狀態。
資訊與通訊為國家與軍隊的神經系統。在軍事層面,現代化軍隊的行動與武器裝備更是高度依賴資通訊系統,資通訊能力是軍事重要資產,掌握優勢可以形成戰力倍增效果,自然也是敵方優先打擊的目標。資通訊能力也可成為武器,藉由資通訊攻擊可以癱瘓、干擾、減效與混淆敵方資通效能,達成遲滯、分散、誤導與減耗敵方戰力的「軟殺」效果。在國家層次,資通訊設施攸關政府的運作,更是社會功能的重要媒介,為民生活動所必須。在一個像台灣一般的高度資訊化國家中,資通訊互動所形成的網路空間如同「數位國土」,與政府機構、民間部門乃至每個人的日常活動息息相關,一旦受到襲擾,輕則將對個人權益、企業營運與政府服務造成影響,重則將會癱瘓金融、醫療、交通、電力等諸多關鍵基礎設施的正常運作,甚至引發實體性的破壞,造成財產甚至生命的損害。台灣國防的前線已不再是地理上的外島,而是網路空間所構成的數位國土。解放軍要打垮國軍,必先企圖迅速摧毀或癱瘓國軍資通訊戰力,也極可能會針對我政府、民生、經濟目標進行干擾或破壞,動搖民心士氣,瓦解台灣軍民抵抗意志與能力。
在二十一世紀,國家的生存與發展仰賴安全穩定的數位國土,政府各部會(包括國軍)應共同擔負保障數位國土的責任。但與傳統的海空地面戰力相比,國軍的資訊作戰能力卻遠遠不足。換言之,資訊戰是風險性高(機率與衝擊性均高)的威脅,而卻是國軍的弱項。而更諷刺的是,台灣有極為優異的資安人才,卻因制度與文化無法或不願投入國防。
台灣人長期以來感嘆被國際所孤立,無法參與國際舞台。但二十一世紀卻是個強調跨國治理的時代,許多全球化議題需要國際各國協力合作。在機會湧現的時代,感嘆無法成事。
軍隊龐大的人物力資源與有組織的迅速反應能力,已成各國與我國執行國內災害防救的的重要資產。但台灣常忽視的是,是國軍充沛的區域人道救援與災害救助能量對於國際社會的可能貢獻、對於擴展台灣與國際結合的可能機會,並提供增進鄰近國家友誼的平台。
中國的阻撓是台灣在國際孤立的主要原因。但外交孤立的現實並不代表臺灣必然會孤立於國際社會。中國的阻撓不應成為我們卻步的理由,而是刺激我們思考以更創新的途徑走進國際社會。台灣鄰近的東亞各國是災害頻仍的地區。遭遇巨大災害時,受災國家往往難以自己因應,經常必須求助於來自國際社會的海外人道救助與災害防救的及時協助,政治考量因之降低,中國的阻撓只會引起國際社會的公憤。簡言之,海外人道救助與災害防救是臺灣維持、經營與創造和平的創新途徑。臺灣要被認為是負責而可被尊敬的國際社會一員與可靠的區域合作夥伴,我國政府與國軍應當重視這項任務。但長期以來,臺灣海外人道救助與災害防救最大動能仍來自民間的非政府組織,方式也多以物資與金錢的捐助,政府常退居二線,國軍經常隱形。近來,隨著美國亞太再平衡戰略中在軍事運用上特別強調海外人道救助與災害防救,國軍也在政策指導下投入海空軍力完成任務,這是個現任馬英九政府值得掌聲的成就。但相關法制不全、作法僅限物資運送、缺乏與民間部門協調整合是留給下一任政府的課題。
 
結論
國防事務千頭萬緒,前述這些政策議題當然無法滿足所有人對於未來國家領導人的期待。但誠如前述,國防不是也不能只是國家領導人的事,動力來自政府全體、社會與軍隊,國家領導人按鈕啟動,不是微觀管理,而是帶動氛圍、營造環境與鼓勵改革。任何改革都會有雜音,也不免有風險,意外是常態,這些可能會耗掉領導人的動能,對其領導統御是個測試。
我們經歷過數個政權,如果他們通過了測試,主辦單位不會要求作者撰寫這樣的題目。再幾個月,我們也將再選出新任的三軍統帥,對於新任者通過測試的期待,正在主辦單位或更廣大的國軍、政府與社會間醞釀。
 
【本文出處;更多精采報導,請上《民報:www.peoplenews.tw》;《民報粉絲團 www.facebook.com/taiwanpeoplenews 》。】
熱門文章
見面會「門票滯銷」!主辦宣布李多慧高雄場取消 認:時間人力太困難
見面會「門票滯銷」!主辦宣布李多慧高雄場取消 認:時間人力太困難

中天新聞

寶林茶室奪2命!他疑惑「竟沒有員工中毒」 PTT揭餐飲內幕
寶林茶室奪2命!他疑惑「竟沒有員工中毒」 PTT揭餐飲內幕

中天新聞

全聯豆漿哪款好喝?內行人狂推「這2牌」:成分單純
全聯豆漿哪款好喝?內行人狂推「這2牌」:成分單純

TVBS新聞網

鴻海、廣達...黃仁勳欽點「8家將」護體輝達:AI是新的工業革命「台灣處於最中心位置」
鴻海、廣達...黃仁勳欽點「8家將」護體輝達:AI是新的工業革命「台灣處於最中心位置」

今周刊

健檢正常竟暴瘦9公斤!一照驚4公分了「罹癌王」 醫嘆:真的很難
健檢正常竟暴瘦9公斤!一照驚4公分了「罹癌王」 醫嘆:真的很難

TVBS新聞網

球員開即焚「來我飯店」…被拒裝死不認 啦啦隊女神曝「2超明顯線索」
球員開即焚「來我飯店」…被拒裝死不認 啦啦隊女神曝「2超明顯線索」

CTWANT

好天氣沒了!連5天「全台炸雨」猛變天 雨最大時間曝
好天氣沒了!連5天「全台炸雨」猛變天 雨最大時間曝

TVBS新聞網

寶林茶室食物中毒爆1死2命危 「幕後元兇」曾釀12口家庭9人死亡
寶林茶室食物中毒爆1死2命危 「幕後元兇」曾釀12口家庭9人死亡

CTWANT

寶林茶室「清庫存」害死人?台南女苦主曝巧合:遷店前剩4道菜可點
寶林茶室「清庫存」害死人?台南女苦主曝巧合:遷店前剩4道菜可點

中天新聞

桃園男登山不慎滑落山坡成冰冷遺體 忠犬護屍4天3夜讓人動容
桃園男登山不慎滑落山坡成冰冷遺體 忠犬護屍4天3夜讓人動容

記者爆料網

香港歌手黎明詩驚傳病逝 婚後曾一度淡出演藝圈
香港歌手黎明詩驚傳病逝 婚後曾一度淡出演藝圈

CTWANT

台南角頭公司又被開槍!槍手原欲掃射50槍卻糗「卡彈」 警急逮4嫌
台南角頭公司又被開槍!槍手原欲掃射50槍卻糗「卡彈」 警急逮4嫌

記者爆料網

快訊/「寶林茶室」禍首曝光!衛福部專家會議推測「這毒素」或成元兇
快訊/「寶林茶室」禍首曝光!衛福部專家會議推測「這毒素」或成元兇

中天新聞

直擊/中市焢肉飯食材露天放  網「Google街景都有  業者似乎習以為常」
直擊/中市焢肉飯食材露天放  網「Google街景都有  業者似乎習以為常」

記者爆料網

好市多299元「滅蚊神器」超好用!網曝唯一缺點:蚊子炸到無全屍
好市多299元「滅蚊神器」超好用!網曝唯一缺點:蚊子炸到無全屍

中天新聞

粿條「變黃變滑」趕緊扔了!專業廚師曝分辨關鍵:裡面一堆細菌
粿條「變黃變滑」趕緊扔了!專業廚師曝分辨關鍵:裡面一堆細菌

TVBS新聞網

寶林2死!台大醫喊避免「這種飯、麵」重複加熱 米酵菌酸更猛爆
寶林2死!台大醫喊避免「這種飯、麵」重複加熱 米酵菌酸更猛爆

TVBS新聞網

全台變天!大雷雨「南往北狂炸」連下5天 午後1地雨勢最猛
全台變天!大雷雨「南往北狂炸」連下5天 午後1地雨勢最猛

TVBS新聞網

82
0
分享