一、前言
我國農業屬於小農經濟的產業結構，不僅農場經營規模偏小，同時也面臨農民高齡化與專業農戶比例偏低等發展困境。根據2010年農林漁牧業普查結果顯示，我國從事農林漁牧業之經營管理者，有愈趨高齡化的現象。以720,345家農牧戶為例，其經營管理者平均年齡62.04歲，超過65歲以上的比例高達44%，且小學以下教育程度的比例則超過54%（主計總處，2010）。顯見我國農業勞動力問題日益嚴峻，有必要分別從人力品質或數量兩方面，積極調整農業人力結構，以因應未來農業經貿持續自由化之挑戰。
進言之，我國農林漁牧業從業人數近171 萬人，其中以農牧戶自家不支薪資人力的比例最高（約占85.9%），臨時員工次之（占10.5%），常僱員工則占3.6%最少。此農業勞動力結構適可反映出小農制家庭農場的發展困境，在農業人力的運用上，多以無酬工作家屬為主，或於農忙時期僱用農村臨時人力來因應繁重的農事工作。然而，由於農村人口的快速老化，農場缺乏工作承接者，再加上部分農事工作無法機械化等因素，各農產業經營者紛紛反映有普遍缺工與工資昂貴等經營問題，對農牧業經營影響甚鉅，如農糧產業的育苗、茶葉、蘭花、農產物流中心等業別；畜牧業的酪農、養羊與養豬等產業。
有關我國農業人力的來源結構上，2010年農林漁牧業從業人數總計近171 萬人，包含常僱員工（指經常僱用達6個月以上且支領酬勞的農業工作者）、臨時員工（指僱用性質屬於不定期，僱用時間未達6個月，但支領酬勞的農業工作者），及不支薪資人員（指農牧戶戶內15 歲以上有從事自家農牧業工作者和農牧場之無酬業主及家屬，且全年有從事1 日以上之自家農業工作者）。整體而言，農牧業平均每家從業人數為2.2 人，經營人力規模偏低，而我國農業人力的主要來源，依序為自家人力為主之不支薪資人員最高（占89.1%），臨時員工占9.5%，常僱員工占1.4%。由此可知臺灣的農家均屬小農制（即89％為小型家庭農場），最常以家庭中之成員來負擔農業工作（主計總處，2010）。
綜合上述最新的農林漁牧業普查初步報告結果，我國農業人力運用的發展現況，包括農戶家庭人口數逐年下降；從事農業經營管理者愈趨高齡，且以農牧戶/家庭農場經營者的老化，尤為明顯，未來如何引進農業人力新活水，有其急迫性。整體而論，我國農業人力資源運用的嚴峻挑戰，則在於農牧戶/家庭農場的務農人力主要來源，係以自家人力之不支薪資人員所佔比例最高，並在農忙期間輔以臨時員工來協助農事工作。農業勞動力高齡化問題將隨著原來從農者之逐漸老化而漸形嚴重，年輕勞動力之減少，從農意願低，老年勞動力比重之增加，將使農業人力發展出現斷層的情形，為我國農業發展之未來隱憂。因此，我國家庭農場的未來發展，若是無法大幅改善小農經營的困境，有效地提高務農所得與農業工作保障下，小規模農牧戶經營將無法吸引農村青年返鄉繼承家業，後續更將面臨農業勞動力青黃不接的窘境，此為農政單位亟需尋謀解決之道的重要課題。
二、挑戰
有鑑於現有的官方農業統計單位，對於農場人力運用現況與人力短缺問題， 缺乏大規模的調查資料，故農委會於2014年邀集各試驗改良場所進行四大作物產業別的農業人力調查（農委會，2014）。該農業人力調查，除了農場的基本資料（含耕作面積、種植品項、栽培模式、固定人力）之外，尚包括農場缺工情形、人力需求程度。此外，該項調查也聚焦於現有的農場缺工特性、缺工人力需求、缺工季節或月份等課題，茲列述如後：（1）農場人力短缺問題：屬於季節性或經常性缺工，問題型式如：最需要的工作項目（如栽培管理、採收）、時間/月份、人力需求（含缺工人數、天數）、人力偏好（如性別、專業技術、粗工、本外勞）；（2）農場人力的運用現況：含人力聘用的來源、工資計酬方式；（3）政府如何協助解決缺工問題，如農會成立人力仲介服務平台、補助聘僱的人力油資及保險費、培訓農村雇工人力、引進外籍勞工等。各改良場根據責任區的主要產業，選擇該地區種植面積最大、農民人數最多或產值最高者之產業，採取立意抽樣方式，調查期間從2014年6-10月，總計調查茶葉316家、蔬菜582家、果樹874家及草莓124家農場，有效樣本數1,896份。
有關農業人力運用現況與人力短缺調查的樣本基本特徵，男性占約8成、平均年齡52.4歲，茶葉受訪者最年輕（39.9歲），而果農平均年齡偏高（56.4歲）。此調查結果相較於2010年農業普查農場經營者的平均年齡61.7 歲，有較年輕的現象，此因調查團隊在立意抽樣上，選擇較有競爭力的農場主和產銷班班長作為調查對象所致，如種植面積最大者、具有一定經營規模者。相似的，受訪者教育程度則以高中畢業者居多（占34.7%），平均耕作面積為2.1公頃，以茶業平均面積最大（3.1公頃），而草莓業的0.6公頃，平均面積最小。另外，農場聘雇的固定人力平均為有2~3人，其中以茶產業的固定人手最多，果樹業最少，平均不到2人。
其次，就各產業別的缺工狀況、未來人力需求程度，及農民期待政府解決缺工問題的協助項目而言，近六成的茶葉受訪者表示目前茶場自營人力加上可以順利雇用的臨時工，恰可以支應農忙期所需的人力（即尚可），而35.0%受訪者則表示有非常缺工的情形。然而，有高達68%的受訪者表示未來有需要增加茶場的支援人力（即填非常需要和需要者），此結果顯示約57%的茶農認為目前茶場的缺工狀況，尚可以自行調度人力的方式來解決，但是未來茶場卻有高度的人力需求。至於受訪者認為最需要政府協助解決缺工問題的施政作為項目，依序為：由農委會洽商勞動部引進外籍勞工（38.3%）、由農會提供成立人力仲介服務（37.8%）、相關單位成立農業人力銀行來協助農場人力媒合（30.4%）、政府辦理僱工人力培訓（27.8%）。由於蔬菜產業屬於全年經常性營運的產業，故前蔬菜的缺工狀況與未來人力需求程度，較茶產業的調查結果來得嚴重。有近半的蔬菜業受訪者表示有非常缺工的情形（49%）。相似的，有高達77%的受訪者表示未來有需要增加蔬菜場的支援人力，可推測其現有的菜園幫忙人力可能屬於高齡人工，故未來蔬菜場經營有高度的人力需求。至於受訪者認為最需要政府協助解決缺工問題的施政作為項目，依序為：由農會提供成立人力仲介服務（52.7%）、由農委會洽商勞動部引進外籍勞工（47.9%）、相關單位成立農業人力銀行來協助農場人力媒合（43.6%）、政府辦理僱工人力培訓（42.4%）。有關果樹產業與草莓業的整體缺工與人力需求情況，與茶產業的調查結果相似，不另贅述。
有鑑於不同產業別的作物耕種、生長特性和採收時間，有顯著的差異性。為有效釐清農忙期間的缺工數量，有必要從不同月份所需聘臨時工的人數、日數和總投入工時來分析。根據調查分析結果，發現茶葉產業最缺工的時間，落在每年的4~5月的、6~9月的夏茶和秋茶及11月冬茶的三個時段，需聘臨時工的平均總工時（人數*日數）皆約超過100小時，尤以5月的184.8小時之缺工總工時最高。相似的，4~5月的春茶採收季節所需的每日缺工人數最高，均需要聘僱超過20位臨時工。另在蔬菜產業的農忙人力短缺狀況，最缺工的時間落在每年的4~5月及8~9月兩個時段，平均所需聘僱臨時工的總工時，皆超過80個小時，其中又以每年的8月缺工問題最為嚴重，平均的缺工天數長達近20天，且每天約需要聘僱20位的臨時工來協助採收作業。
再者，就果樹經營的果力短缺狀況而言，最缺工的時間則是集中在每年的4~6月、9月和11月，此因受訪果農多為熱帶果樹種植者（如文旦、芒果、釋迦），夏季為其農忙的季節，平均所需聘僱臨時工的總工時，皆超過80個小時，其中又以每年的九月缺工情形最為明顯。各農忙月份的平均缺工日數，大多數將近20天，而每天需要聘僱臨時工的人數，從4~9人不等。整體而言，需聘臨時工總工時的指標，雖然可以客觀反映出不同農忙期間的缺工問題之嚴重程度，但是在農場以聘僱臨時工來進行人力調度時，卻仍有所落差。因為不同產業別的農事工作特性之差異，可能產生兩種特殊的需工狀況，諸如作物收成的密集採收期，所需投入的人手多，但所需的工作期間/日數短；相對的，在除草、整枝、套袋等農場管理工作上，則其所需投入人手少，但卻需要較長的工作期間/日數。基此，未來農政單位需審慎考量不同地區、不同作物別產業所需聘僱臨時工的人數、日數和總投入工時，據以規劃農忙期間的人力調度與補充方案。
承前述分析結果，無論是受訪者對於農場缺工狀況和未來人力需求的整體主觀評價，或是農場實際經營所填報的缺工月份、人數、日數的結果，可發現農業人力運用現況，均面臨頗為嚴重的農忙缺工問題，甚至引發是否引進農業外勞必要性、合理性與不可替代性的政策討論。基此，有必要分析現行外籍勞工引進制度與管理規範的相關法規，將聘僱外籍勞工之聘僱要件、雇主權責、勞資關係等相關知識，綜合整理下列要點（成之約，2006；勞工委員會，2013）。由於既有的外籍勞工法規制度與管理規範相當繁複，且會直接影響到農業部門引進外勞的可行性，特別是我國以家庭農場為主的小農結構，不易單獨負擔長期聘僱外勞的成本與管理責任，再加上農忙時間集中，但工作地點分散等農業工作特性，故該調查團隊特別針對外籍勞工聘僱與管理法規之相關知識進行追補調查工作，總計回收有效樣本301份。
有關受訪者對於雇用外籍勞工相關法律知識瞭解程度之調查結果，發現茶農對於「招募外勞人數限制（79.1%）」和「更換外勞手續（65.5%）」有超過六成五的受訪者不瞭解相關規定。相似的，菜農受訪者對於雇用外籍勞工相關法律規範的瞭解程度，則更為薄弱，除了「非法僱用外勞的罰鍰（36.1%）」之外，其他調查事項的不瞭解比例，幾乎均超過六成，並以「外勞工作時間的限制」的不瞭解比例最高（86.1%）。另外，在果農的外勞知識調查結果，全部的題項勾選為不瞭解的比例，均超過一半以上，並以「招募外勞人數限制（85.3%）」和「更換外勞手續（70.7%）」的不瞭解比例最高。綜合上述，可得到初步的結論，受訪者對於現有的雇用外籍勞工基本法律規範之瞭解程度相普遍不足。
三、我國因應農業人力短缺之對策
有鑑於我國農業結構面臨轉型期間，家庭農場小農體制，經常遭遇農場面積狹小、經營利潤太低、農業收入不穩定、農業工作環境與勞動條件差、農業勞動力老化與農忙期人力短缺等困境。因此，農政機關在因應農業人力短缺問題時，應從整體農業政策的基本立場來思考，亦即從整體農業的產業發展與轉型升級來進行策略規劃，而不宜單從是否引進外籍勞動力的角度來作為解決農業人力短缺問題的唯一手段。故因應農業人力短缺問題，建議依據下列三階段的政策指導方針進行策略規劃，茲將重要的實施措施建議如下數端：
第一階段：產業調整跟農耕作業環境的改善，含農場經營機械化、提高農業薪資水準、改善農業作業環境、增加農產品行銷與附加價值，特別是穩定和提高農糧產業農業所得，並同時強化青年農民的招募與培育，以促進農業勞動力世代交替。
第二階段：國內農村勞動力的招募與調度，如農會試辦季節性農業人力訓練、倡議農業打工度假、小農NGO或農會協助人力訓練與農事工作的人力媒和（含人找事、事找人）、成立農業勞動力合作社、籌組遷移式幫農的農事服務隊（如收割，採收、移動式農事支援），以有效調度農村現有人力投入農忙工作。
第三階段：雖然開放農業外勞為最後手段（即農業外勞的定位，補充性、暫時性的短期補充人力），目標在於補充國內農業不足的勞動力（補充性質）。但應進行引進農業外勞利弊得失的整體評估，且儘速選定產業別進行小範圍試辦計畫，瞭解農業外勞派遣模式的可行性與限制，如地區性、季節性人力調度模式、借鏡社福外展的派遣模式之經驗，配合與修正現行聘僱外勞的法律規範，以符合農村農事工作條件和特殊需求。
1、培訓與活化現有農村人力，辦理季節性農業人力調度，以紓解農業缺工問題
現有農村的潛在人力資源，包括農家幫農成員、失業人口、中低收入戶、退休人員或老農、新住民或外籍配偶、原住民等，均屬於未充分就業人力，若能提供農業技術的教育訓練，將可轉換可用的在地農業人力資源，協助解決農產業季節性缺工問題。事實上，農委會已於2014年補助48 家基層農會試辦國內季節性農業人力調度計畫，先行盤點與招募地區內可從事農業之潛在人力，繼而協同專業農民、產銷班及改良場所辦理農業專業技術實務職前訓練，再由農會媒介有缺工問題的農場主與有就業需求的學員，以協助解決當地季節性缺工問題，活化利用農村社區現有人力。2014年農產業勞動力調度計畫的實施成效，總計培訓 649 位農村婦女、新住民或原住民組成農事服務團，協助304 位農民及農業合作社、農企業、農場等業者 。在2015年的計畫目標為補助72家農會續辦該項計畫，預計可協助農業雇主1,563人次的農忙工作。
2、定期調查農業人力利用情形與追蹤農業缺工問題
有鑑於目前的農業人力供需落差問題，缺乏全國性的明確統計調查數據，故有關單位長期上有必要建立農業人力運用與缺工情形的定期調查，而短期內則僅能利用農民的民情反映與農產業個案研究成果來進行政策論述。建議定期辦理重點農產業的農業人力與缺工調查項目，至少應包括農村失業人口數量、農村中老年人與婦女從事農業臨時工的人數、農村可資運用的人力數量有多少（含不同地區的差異性、短期的農忙期地區農業人力需求）、各產業別的缺工季節/月份，農業人力種類和數量等農村人力基礎調查資料。
3、儘速進行引進農業外勞可能衝擊的影響評估
有關研議引進農業外勞政策的合理性（如支持開放農業外勞所提的需求、理由與預期正負面效果，是否合理？）、必要性（不引進農業外勞，是否會對農業產業發展，造成傷害？）、無可替代性（有無其他可以填補農業人力缺口的替代措施？），將來仍是社會各界爭議與討論重點。因此，在引進農業外勞政策的策略規劃上，近期應先行進行開放農業外勞政策的影響評估。
4. 試點限業小規模的農業外勞試辦計畫
有關我國因應農業人力短缺之解決方案中，有必要進行引進農業外勞試辦方案，以釐清引進農業外勞的可行模式，特別是農忙缺工的季節性和地區特性，是否與現有的外勞聘僱制度，及勞動相關法規有所抵觸等問題，茲將農業外勞試辦計畫的實施重點，建議如下：
（1）定位農業外勞為補充性採收人力。
（2）試點限業試辦：小規模、小範圍試辦，重點在分別解決小農季節性缺工、農企業經常性缺工的問題，及可行的解決方案。可能的農業外勞引進模式，含移工型派遣模式(針對農忙時期人力補充，但需要不停移動)、任務型派遣模式(整年都有即時性人力，需思考農閒人力運用方式)、合聘型派遣模式(共同聘僱可以降低成本，需釐清管理與共同承擔風險)等。
（3）直接聘僱與外展兩種模式並行：依循現有的外籍勞工引進制度（含單一雇主、限制產業別、限制工作地點或工作地區、限時（限制特定的生產季節，即農忙期）、本外勞的核配比例、機構或法人聘僱（即登記有案的農場、農會），符合現行勞基法規範的大型農產業別來辦理直接聘僱。相對的，農業外勞外展服務，則可委託外勞人力仲介公司辦理外籍勞工引進業務，並負責外籍勞工生活管理，並由農會負責農業外勞的人力調度，以試行地區性的農業外勞外展模式。兩種引進模式均要試辦其可行性，以瞭解現行外勞聘僱制度、勞動法規，與農業外勞實際工作情形之法規落差。
（4）確保外勞聘僱期間都有工作，故如何進行農忙與農閒期間的外勞人力充分運用，為引進農業外勞試辦方案的評估重要項目。
5、因應農業人力短缺之長期策略規劃
有關我國因應農業人力短缺之長期策略規劃，包含下列要點：
（1）應儘速建立青年農民的培育制度，有計畫地促進農業人力的世代交替，鼓勵老年農民離農釋出農地，以及建立農地託管的營運管理機構與制度。
（2）建立長期與定期的農業人力運用現況與缺工調查：農糧機關應先行確認未來我國應發展的重點農業產業，包括應保護的本土特色產業、糧食安全相關產業、具國際競爭力的外銷潛力的明星產業、進口替代產業，或是具發展潛力的明日產業。
（3）完整規劃引進農業外勞的相關配套措施：當引進農業外勞成為我國小農發展的必要之惡時，真正的問題在於引進農業外勞之後所產生的負面效果。短期內定點與限業試辦引進農業外勞業務後，最大的隱憂，在於開啟引進農業外勞的大門後，就不易檔得住其他農產業業別的開放聲浪。長期的因應策略上，應建立完善的相關配套措施，包括外勞的農業技術訓練、外勞與農村居民間的文化衝突，如語言的溝通、外勞心理調適問題與輔導、外勞生活管理與關懷、農村公權力的行使，降低外勞逃逸、滋事與犯罪的農村治安事件，將是我國小農家庭農場必須審慎面對的農業人力調度課題。
四、結語
根據農委會各試驗改良場於2014年邀集所進行的農場人力運用現況與人力短缺問題調查，重要的統計分析結果，茲說明如下：
1. 四項作物別產業皆有缺工問題，尤以蔬菜產業特別嚴重，有近五成的受訪者認為未來非常需要人力支援，選擇需要或是非常需要的比例更是高達73.3%。
2. 農忙採收為當今最大人力缺口，而缺工時節則與最缺工項目息息相關，顯示若要解決我國農業的缺工問題，採收時的人力缺口可能是最先要面對的課題。茶葉產業目前主要缺工的項目為「手採」的部分，特別是在春茶的時刻。蔬菜產業最主要缺工的工作項目為「採收」。果樹產業最主要缺工的工作項目為採收（24.1%）與套袋（21.8%）工作。草莓產業最主要缺工的工作項目則為「耕地管理」、「種植」。
3. 農會為受訪者所認定的最佳人力仲介平台：受訪者在最需要政府協助之優先選項中，皆不約而同提及「透過農會成立人力仲介服務平台」，顯示在今日農會仍為地方上的重要角色，透過農會作為平台來連結人力的供需兩端可能為往後解決人力缺口的優先考量方式之一。
4. 聘僱外勞相關知識普遍不足：受訪者對於聘僱外勞的相關知識，結果發現各產業的受訪者對於聘僱外勞的知識普遍相當不足，多數的聘僱外勞法規題項中，不瞭解者的比例皆高過瞭解者，顯示目前農民對於聘僱外勞相關知識並不十分瞭解，此在研擬引進農業外勞試辦方案時，宜多加宣導。
綜合上開研究結果，本研究建議農政機關在因應農業人力短缺問題時，應從整體農業政策的基本立場來思考，宜採取三階段的政策指導方針，包括（1）第一階段：產業調整跟農耕作業環境的改善；（2）第二階段：優先推動國內農村勞動力的招募與調度；（3）第三階段：以開放農業外勞為最後手段，目標在於補充國內農業不足的勞動力，且儘速選定產業別進行小範圍試辦計畫，瞭解農業外勞派遣模式的可行性與限制。
基此上位的農業人力政策架構下，茲將重要的施政策略與具體作為，在農業人力短缺之短期因應策略規劃上，包括：（1）培訓與活化現有農村人力，辦理季節性農業人力調度，以紓解農業缺工問題。（2）儘速進行引進農業外勞可能衝擊的影響評估。（3）試點限業小規模的農業外勞試辦計畫。相對的，因應農業人力短缺之長期策略規劃，則包含（1）應儘速建立青年農民的培育制度，促進農業人力的世代交替。（2）建立長期與定期的農業人力運用現況與缺工調查。（3）完整規劃引進農業外勞的相關配套措施，如外勞的農業技術訓練、外勞與農村居民間的文化衝突、外勞心理調適問題與輔導、外勞生活管理與關懷、降低外勞逃逸、滋事與犯罪的農村治安事件。
[nop]參考資料
成之約（2006）。外籍勞工引進政策與管理機制之探討，就業安全刊，5（2），120-125。
行政院勞工委員會 (2013)。102年外籍勞工管理及運用調查報告，台北：行政院勞工委員會職業訓練局。
行政院主計總處（2012）。99 年農林漁牧業普查初步綜合報告，台北：行政院主計總處。
行政院農業委員會（2014）。103年「社區人力活化運用輔導計畫」，科技計畫結案報告，各試驗改良場所。[/nop]
[nop]農業新政研討會(2015.04.25~26)
主辦單位：新境界文教基金會、台灣農業產學聯盟[/nop]
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