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【食安論壇】​農產品良好農業規範(TGAP)與食安及法規檢討

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【食安論壇】​農產品良好農業規範(TGAP)與食安及法規檢討

一、前言
近年來食品安全事件頻頻發生,諸如蔬菜、水果、茶的農藥殘留超標違規事件、CAS產品、粉圓等澱粉產品含順丁烯二酸酐(毒澱粉)、瘦肉精、三聚氰胺、摻棉籽油、橄欖油添加銅葉綠素、廉價進口劣質米混充優質台灣米、食品添加工業原料等食安問題,尤其2014年發生食用油摻餿水油及飼料油等食安大災難,已引起全民共憤,政府監督輔導之優良食品GMP及優良農產品CAS驗證標章,倍受質疑,消費者信心幾近崩潰,台灣人民無語問蒼天。

國際上,全球良好農業規範(GlobalG. A. P., GlobalGAP)已成為食品安全和永續農業上最具影響力的國際規範與標準,亦為世界領先之農場保證制度(world leading Farm Assurance Program)(GlobalG. A. P. Database, 2015)。此規範原係歐洲零售商團體(the Euro-Retailer Produce Working Group, Eurep)及農產品生產者為了要對農產品進行驗證,於1997年倡議建立EurepGAP並制訂出標準,於2007 年改名為GlobalGAP,這套標準以確保食品安全供給,並強調員工的健康和福利、動物福祉、生物多樣性和環境保護機制為宗旨,具備風險分析之驗證及產品來源之追溯功能(張文蒂,2012;GlobalG. A. P. Database, 2015)。

目前中南美洲、大洋洲、非洲、亞洲等輸出農產品至歐盟的相關國家,在民間團體或政府主導之下,積極導入、推動GlobalGAP。我國為輔導農民正確用藥,生產優質蔬果,於1993年開始推動「吉園圃(GAP)」安全蔬果標章,但此GAP既無驗證亦無追溯功能,與GlobalGAP不同。我國在2002年加入WTO後,於2004年參酌日本及EU的GAP開始推動示範性產銷履歷農產品(Traceable Agricultural Products, TAP)制度。本報告概述有關農產品安全之國際與國內良好農業規範(Good Agricultural Practices, G. A. P., GAP)發展情勢,提出檢討建議,俾供改進我國農產食品安全之決策參考。

二、國際與國內G. A. P.發展情勢

(一)、全球良好農業規範( GlobalGAP)
歐洲食品零售商團體(Eurep)的零售商,為了向消費者保證所供應的是新鮮、安全的蔬果,於1997年提出倡議建立EurepGAP。歐洲食品零售商團體及農產品生產者為了對農產品進行驗證,依據FAO之HACCP guidelines制訂出EurepGAP標準,這套標準主要在分析農產品生產風險出現的原因,降低風險以確保食品安全供給,並可追蹤產品來源,以及強調員工的健康和福利、動物福祉、生物多樣性和環境保護機制(張文蒂,2012;GlobalG. A. P. Database, 2015)。

2003年7月,FAO之Codex正式採納Eurep「生鮮水果、蔬菜衛生管理規範」的GAP標準。2005年起,EU量販店等零售業者不再從未獲得EurepGAP驗證的生產者購入農產品。因此,輸出農產品至EU的世界各國生產者必須事先取得EurepGAP驗證。EurepGAP自2007年9月起,改名為GlobalGAP(胡忠一,2009)。目前中南美、大洋洲、非洲、亞洲等輸出農產品至歐盟的相關國家,在民間團體或政府主導之下,積極導入、推動GlobalGAP制度。法國、英國、墨西哥、智利、荷蘭、肯亞、 烏拉圭、西班牙、德國、紐西蘭、瑞士、奧地利、依索比亞等13國17項標竿比對方案(Benchmarking Schemes)已取得與GlobalGAP同等性認證(GlobalG. A. P. Database, 2015)。

GlobalGAP之驗證(certification)係由獨立第三者(independent third party)執行,範圍涵蓋作物、水產及畜產等產品。依據GlobalGAP 水果與蔬菜、畜禽產品及水產品之管制點(Control Points and Compliance Criteria, CPCC) 分布情形,在 GlobalGAP 標準之管制點(CPCC)中,對食品安全方面共420 條(42%)、環境(包含生物多樣性)方面共164 條(16%)、員工福祉方面共116 條(12%)、動物福利方面共185 條(18%)、追溯性方面共120條(12%),顯見GlobalGAP 管制點(CPCC) 強調食品安全之重要性(張文蒂,2012)。

截至2014年6月止,GlobalGAP會員總數共404,其中正會員246 (零售商52、供應商194),副會員158。依GlobalGAP2014年度年會資料顯示,全球通過GlobalGAP驗證之生產者數已逾139, 904家,分布在118個國家,佔全球國家總數203個國家的58.1%,並持續成長發展中。其中已驗證者之驗證申請者中,選擇選項1(個別驗證)佔20.9%、選項2(集團驗證)佔66.3%、選項3(標竿比對之個別驗證)佔8.6%、選項4(標竿比對之集團驗證)佔4.2%。在年會中,特別提及整合農場保證(Integrated Farm Assurance,簡稱IFA)5.0版將陸續公布草案,並於2015年1月至2015年6月間,將分兩階段公開徵詢意見(王鵬宇,2015)。

另外,迄2015年GlobalGAP承認之認證(accreditation)機構有34個,台灣的全國認證基金會(Taiwan Accreditation Foundation, TAF)業已列入;核准之驗證機構有135個,分布在亞太地區者為美國、中國、印度、越南:澳洲、紐西蘭、墨西哥及智利,其中以美國8個最多,日本、韓國、台灣等均無(GlobalG. A. P.  Database, 2015)。

近年來GlobalGAP驗證之生產者(producers)總數逐年增加(表一),其中歐洲佔70%,其次為南美洲和亞洲,分別為11.6%和9.2%,其餘為北美洲和大洋洲分別為1.8%及1.1%。驗證之生產者中,以經營果品和蔬菜為大宗,迄2014年6月之驗證之生產者總數達132,974家,約佔GlobalGAP驗證之總生產者數139,904家的95%,分布於全球113個國家,驗證面積為2,983,125公頃(GlobalG.A.P. Database, 2015)。另,迄2012年在東亞國家中獲GlobalGAP驗證之農場數以中國、泰國、韓國及越南較多,其次為日本,其餘均少於10場,台灣則無驗證之農場(表二)。前述亞洲國家大部分都有其國家GAP,諸如JGAP(Japan)、 ChinaGAP(china),、IndoGAP(Indonesia)、TGAP(Taiwan)、MyGAP(Malaysia)、GAP-VF(Singapore)、QGAP and ThaiGAP(Thailand)、VietGAP(Vietnam)、BruneiGAP(Brunei)、CamGAP(Cambodia)等,其中東協10國已在推展ASEANGAP(Nabeshima et al., 2015)。

[nop]表一、2009-2014年GlobalGAP驗證之一般生產者(農漁牧)總數及果品蔬菜生產者總數

備註:資料來源為GlobalG.A.P. Annual Report 2013-2014 :(  )內數字為%。[/nop]

[nop]表二、2009-2012年部分東亞國家之GlobalGAP驗證農場數(no. of certified farms)

資料來源:Nabeshima et al., 2015.[/nop]

(二)、日本良好農業規範(JapanG. A. P., JGAP)
日本良好農業規範的驗證規範及標準係在考慮日本環境條件及國情下參照GlobalGAP並對應農林水產省(MAFF)的「基礎GAP綱要(Guideline for Basic GAP)」(2007)制定實施。日本GAP協會於2006年正式成立,宗旨為:1、使JGAP成為日本GAP標準及2、使JGAP成為國際承認之標準。在日本GAP協會成立前,日本推動之GAP有以下特色:包括成立之x-GAP,名稱各異亦不相容(諸如熊本縣為K-GAP等),不同單位(諸如各縣等)和團體組織(諸如JA、會社等)推動GAP,採用GAP為志願的及GAP驗證常常僅是自行檢驗評定(Nabeshima et al., 2015)。

日本GAP協會現有4個審查機構、審查員113人及JGAP指導員6,289人,驗證範圍包括果品、蔬菜、穀物及茶,由獨立第三者驗證,屬志願參加,迄2014年3月之驗證農場和生產法人數為1,817家,2015年3月則達2,529家,其近年驗證農場數的變化如圖一(財團法人日本GAP協會,2015)。

日本GAP協會已於2015年改組成一般財團法人,並設立特定非營利法人之Asia GAP Research Institute(AGRI) (Nabeshima et al., 2015)。另外,日本GAP協會已於2014年在台灣設立台灣事務所。

[nop]
圖一、2008-2014年 JGAP驗證農場數變化(引用自財團法人日本GAP協會,2015)[/nop]

(三)、台灣產銷履歷農產品 (TAP)
2002年我國成為WTO會員國後,已可與其他會員國在最惠國待遇之基礎下,擴大從事國際貿易,將我優質農產品及加工品拓展國外市場。基於保護國內消費者飲食安全、提昇國產農產品國際競爭力及農產品附加價值的理念下,農委會自2003年開始蒐集以日本為主、EU為輔的先進國家實施GAP制度相關資料,以建構我國農產品產銷履歷制度,俾發展安全農業。

一個健全且完善的產銷履歷制度必須以下列四大主軸為推動中心,方能克竟全功:1、制定符合品質管理與國際安全標準的台灣版良好農業規範(TGAP);2、由產銷供應鏈相關業者共同合作,建構上下游訊息紀錄、保管、連結與傳遞平台,公開相關訊息及建構資訊查詢系統,以方便產銷過程中之下游業者及消費者追溯查詢;3、建立公正第三者認驗證制度及相關配套措施;4、完成產銷履歷制度相關法制作業(胡忠一,2008)。

農委會自2004年起,規劃推動農產品產銷履歷示範計畫,2006年起,將農產品產銷履歷制度列為「新農業運動」最重要政策之一;另配合行政院「2015年經濟發展願景第一階段3年衝刺計畫( 2007-2009年)產業發展套案─農業產業升級轉型」計畫,擴大推動農產品產銷履歷制度,保護消費者「食」的安全,讓消費者能夠吃得安全、吃得安心。

農委會於2007年1月29日農產品生產及驗證管理法公布施行後,已陸續完成產銷履歷農產品驗證管理辦法等9項子法規及1百餘項「農產品良好農業規範(TGAP)」之訂定、籌設地區檢驗中心全國服務網、協助多家公民營單位通過認證成為驗證機構(農糧署企劃組,2014)。 依據「農產品生產及驗證管理法」推動之農產品產銷履歷制度,截至 2014 年底經認證通過之驗證機構 12 家,驗證範圍包含農糧作物、作物加工品、畜產品、禽產品、畜禽加工品、養殖漁產品、漁產加工品等 7 大領域。驗證效期內之農產品經營業者家數為 1,420 家,供應 201 種農漁畜產品, 2014 年產值達 60 億元。另經加強消費者廣宣及產銷履歷農產品供需媒合工作, 2014 年每月平均產銷履歷標籤列印數達 358 萬張,較 2013 年每月平均 174 萬張大幅成長 106 %,家樂福、大潤發、臺糖量販、頂好超市(含 JASONS 超市)、鋐景食品、臺北漁市、深坑區農會超市、池上鄉農會生鮮市場、臺灣樂菲、大買家等 10 家通路業者設置 361 處產銷履歷農產品專櫃(農委會年報,2014)。

我國產銷履歷之經營業者逐年增加,迄2015年5月達1,557家,以農作物和漁產為主,分別為47.8%和40.3%,其次為畜禽(10.1%)及加工(1.6%)(台灣農產品安全追溯資訊網,2015)。其中農糧產品部分,迄2015年5月31日,通過驗證的生產單位787家,通過驗證面積達8,548公頃(農糧署企劃組,2015)。

法規方面,與產銷履歷農產品相關之主要法規為農產品生產及驗證管理法、農藥管理法、食品安全衛生管理法等,農產品生產及驗證管理法自2007公布實施,迄未修正。其最高罰鍰為新台幣150萬。農藥管理法(2014, 12, 24)及食品安全衛生管理法(2015, 2, 4)皆已分別在去年及今年修正公布,重點為加重刑責與罰鍰,農藥管理法最高罰鍰為新台幣500萬,食品安全衛生管理法最高罰鍰為新台幣2億。

我國TAP目前尚未能與國際接軌,僅全國認證基金會(Taiwan Accreditation Foundation, TAF)於2009 年5 月7 日與GlobalGAP 完成簽署MoU,為GlobalGAP承認之認證機構(被歸列not yet active)。TAF為協助國內驗證機構儘早申請成為符合GlobalGAP資格之驗證機構,以利國內農產品經營業者,可達到一次申請驗證,同時取得台灣良好農業規範(TGAP) 與GlobalGAP.驗證,降低驗證成本、以及拓展市場之目標。

2014年度已陸續辦理1場次GlobalGAP中文訓練課程,及邀請國外講師辦理1場次之GlobalGAP IHT (in-house training)訓練,期使國內具有更多合格之驗證機構。另亦辦理1場次共3階段的GlobalGAP輔導員訓練課程,以期滿足將來之市場需求。為因應無論是來自國際認證組織之政策發展、主管機構之期望、以及全球供應鏈市場之客戶端需求,預計規劃於2015年第2季開展GlobalGAP認證服務,以提供更完整之產品驗證認證服務(王鵬宇,2015)。

三、檢討與建議

(一)、2008年政黨輪替,以「健康、效率、永續經營的全民農業」為施政重心,以務實態度,秉持以1、外銷國家有要求;2、通路有保障;3、有食品安全風險疑慮者等原則,優先選擇適當產品積極推動產銷履歷制度,以確保生產者及消費者權益。換言之,是有條件的推動產銷履歷,並非全力推動,但令人訝異的卻重新回復推動無驗證的吉園圃。惟此一政策之改變,引來許多已通過驗證之農產品經營業者之不滿,他們提出「政策不能朝令夕改」、「政府不能走回頭路」、「政府必須加強廣宣、讓消費者知道安全農產品之區別」等意見。監察委員、立法委員及消保會也紛紛呼籲農委會必須加強推動農產品產銷履歷制度(胡忠一,2015)。近年來食品安全問題與弊端頻頻發生,應是更重視具備驗證及追溯功能之TGAP的時候。

(二)、我國自2007年推動實施的產銷履歷農產品(TAP),既然是參酌日本制度(GAP)及EU制度(為EurepGAP),事實上是推動台灣良好農業規範(TGAP)。亞太地區有許多國家使用GAP,諸如USAGAP、ChinaGAP、JGAP、IndoGAP、ThaiGAP、VietGAP、MexicoGAP、ChileGAP等(Nabeshima et al., 2015; GlobalG.A.P. Database, 2015 ),基於推動全球化之目的,我國應將目前的TAP改為TGAP。
另外,我國當年研擬的TAP係主要參考日本的GAP及ErepGAP之規範及標準,是否與GlobalGAP及JGAP目前版本有差異?確值得研究探討,尤其是目前尚未能與國際接軌的問題及如何使TGAP成為國際承認的標準,更是不應忽視的課題,為使TGAP能與國際接軌,以確保進出口及國內消費之農產品安全,建議成立專案小組以專案計畫研究探討TGAP與GlobalGAP、JGAP、ChinaGAP等甚或GFSI(Global Food Safety Initiative)接軌可行性,據以改進我國TGAP制度。

(三)、隨著食品安全成為最受消費者重視的課題之後,消費大眾也比往常更能接受「產銷履歷」農產品,參與經營的業者持續增加,因此,2013年每月平均產銷履歷標籤列印數達174萬張, 2014年更大幅成長為358萬張(農委會年報,2013及2014),顯示愈來愈多民眾注重時材生產過程,願意選擇購買有「產銷履歷」的安全農產品。我國現行的TAP係由農委會主導與規範,在組織及管理體制上與GlobalGAP及JGAP不同,為大幅推展TGAP,建議由政府輔導成立財團法人機構,專責TGAP推動與管理工作,且零售商、超商、批發商等在董事會應有一定代表席位。

(四)、農產品生產及驗證管理法自2007年公布實施,迄未修正,為配合加強推展TGAP,生產供應安全農產食品,政府應修訂該法,並將發展TGAP安全農產品列為重要施政項目,寬列預算輔導,同時設定2024年之發展目標為TGAP經營者3500家及每月TGAP標籤列印張數1000萬張。

四、結論
(一)、全球良好農業規範(GlobalGAP)已成為食品安全和永續農業上最具影響力的國際規範與標準 ( GlobalG. A. P. Database, 2015)。目前中南美、大洋洲、非洲、亞洲等輸出農產品至歐盟的相關國家,積極導入、推動GlobalGAP制度。迄2014年6月全球通過GlobalGAP驗證之生產者數已逾139, 904家,分布在118個國家,以經營果品和蔬菜為大宗,約佔 95%。在東亞國家中,迄2012年獲GlobalGAP驗證之農場數以中國、泰國、韓國及越南較多。亞太地區有許多國家使用GAP,其中東協10國已在推展ASEANGAP (Nabeshima et al., 2015; GlobalG.A.P. Database, 2015 )。日本良好農業規範(JGAP)係由財團法人日本GAP協會推動實施,迄2015年3月之驗證農場和生產法人數已達2,529家(財團法人日本GAP協會,2015)。上述資訊顯示,採用GAP規範生產供應安全農產食品的發展情勢,已是不可避免之國際潮流。尤其我國近年來食品安全問題與弊端頻頻發生,應是更重視具備驗證與追溯功能之TGAP的時候。

(二)、我國自2007年推動實施的產銷履歷農產品(TAP),截至2014 年,經驗證之農產品經營業者家數為 1,420 家,每月平均產銷履歷標籤列印數達 358 萬張 (農委會年報,2014)。我國的TAP事實上是推動台灣良好農業規範(TGAP),亞太地區有許多國家使用GAP,我國應將TAP改為TGAP。另外,我國TAP目前尚未能與國際接軌的問題及如何使TGAP成為國際承認的標準,確是不應忽視的課題。為使TGAP能與國際接軌,以確保進出口及國產農產品安全,建議成立專案小組以專案計畫研究探討TGAP與GlobalGAP、JGAP、ChinaGAP等甚或GFSI接軌可行性,據以改進我國TGAP制度。

(三)、隨著食品安全成為最受國人重視的課題之後,愈來愈多民眾注重食材生產過程,願意選擇購買有「產銷履歷」的安全農產品。我國現行的TAP係由農委會主導與規範,在組織及管理體制上與GlobalGAP及JGAP不同,為大幅推展TGAP,建議由政府輔導成立財團法人機構,專責TGAP推動與管理工作,且零售商、超商、批發商等在董事會應有一定代表席位。

(四)、政府應修訂「農產品生產及驗證管理法」,並將發展TGAP安全農產品列為重要施政項目,寬列預算輔導,同時設定2024年之發展目標為TGAP經營者3500家及每月TGAP標籤列印張數1000萬張。

五、參考資料
[nop]1. 王鵬宇。2015。出席GlobalG. A. P.認證機構年會心得。認證報導(TAF Newsletter)第16期,財團法人全國認證基金會。
2. 行政院農業委員會。2013。確保糧食安全,加強農產品安全管理。農委會年報。
3. 行政院農業委員會。2014。確保糧食安全,加強農產品安全。農委會年報。
4. 行政院農業委員會。2015。台灣農產品安全追溯資訊網。<http://taft.coa.gov.tw
5. 胡忠一。2008。農產品產銷履歷制度。台灣營養學會第34屆年會暨學術研討   會。
6. 胡忠一。2009。農產品產銷履歷制度。(未發表資料)
7. 胡忠一。2015。台灣農產食品產銷履歷推動成果與願景。(未發表資料)
8. 財團法人日本GAP協會。2015。<http://jgap.jp>
9. 張文蒂。2012。GlobalGAP認證/驗證之現況報告1。認證報導(TAF Newsletter)第7期,財團法人全國認證基金會。
10. 張文蒂。2012。GlobalGAP認證/驗證之現況報告2。認證報導(TAF Newsletter)第7期,財團法人全國認證基金會。
11. 農糧署企畫組。2014。農產品產銷履歷輔導成果。農糧署。
12. 農糧署企畫組。2015。農產品產銷履歷輔導成果。農糧署。
13. GlobalG. A. P. 2015. GlobalG. A. P. Annual Report 2013-2014. GlobalG. A. P. Database.
14. GlobalG. A. P. Database. 2015.
15. Nabeshima, K., E. Michida, V. H. Nam, and A. Suzuki. 2015. Emergence of Asian   GAPs and its relationship to GlobalG. A. P. Discussion Paper No. 507, IDE-JETRO,   Japan.[/nop]
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