英文原標題：Nepal-India relations after 2015 New Constitution
今年九月，印度呼籲尼泊爾「延宕頒布憲法」並抗拒尼泊爾等候多時的新憲，實行「無預警的封鎖尼印邊界」等措施，造成尼印關係緊張南亞觀察特別邀請到在加德滿都大學任教的烏塔．派圭爾（Uddhab Pyakurel）博士，和台灣讀者分享他個人對於馬德西人（註一）的憤怒、印度政府在頒布新憲法後的反應，以及兩個鄰邦間未來「友善」關係的一些理解和看法。
一、馬德西人（Madhes）的不滿
在馬德西的年輕人之間，的確充滿著強烈的挫折感和受到歧視的感受。首先是馬德西族的領袖有著脆弱且腐敗的特質，其次則是來自山區和加德滿都菁英多年來對馬德西族人有所偏見。大約從頒布憲法的時間開始，雷金達．馬哈托（Rajendra Mahato）便帶領尼泊爾親善黨（Sadbhawana Party，馬德西人為主的政黨）走向極端的立場。包括關閉了在加德滿都的中央黨部、放棄制憲會議（CA）的成員資格，並加入年輕人的抗議活動。事實上，這是尼泊爾親善黨（Sadbhawana Party）為了自身的生存而經過思考計算後的行動，過去他們總說只以馬德西人為基礎，會降低他們的政黨排名，且只擁有百分之1.41的選票。但親善黨這次的動作已迫使其他以馬德西人為主的政黨去思考，如果他們還想持續保有制憲會議的會員資格，就必須思考和未來生存空間相關的問題。換言之，即使親善黨正式的退出會議，也早已經對其他三大主要馬德西政黨釋放出：「儘管放手去做吧！」的訊息。這就是為什麼加德滿都會認為這是印度在背後支持，使得那些以馬德西人為主體的政黨會更加激烈的反對制憲過程。
這些發生在尼泊爾的暴力抗爭，在頒布新憲法之前，就已經造成至少40人死亡。但這不代表制憲會議會忽視馬德西人的心情，因為他們不像其他一些以毛派認同為基礎的省份所產生具有野心的團體。馬德西人可以如他們所要求的，保有一個以馬德西族人認同為基礎的省份。由於2007年的馬德西族運動後，使得他們取得在尼泊爾聯邦的話語權，有人會說這8個馬德西族的省份和地區是尼泊爾政府給予馬德西人的贈禮。整個尼泊爾如何在眾多抗議民眾之下通過並擁有憲法，且這些抗議民眾超過百分之50的人居住在馬德西族的地區----是的，沒有人會對如此倉促頒布的憲法感到滿意，而且還有許多模稜兩可的憲法條款沒有解決。抗議群眾當中有許多人聲稱新憲法只是一紙折衷妥協下的文件，依然平靜的參與慶祝活動。在總數601席的制憲會議中當中，有61席杯葛抵制整個制憲過程，一直到最後階段開始，61席當中還有14席抵制到底。假如我們計算選票，那些杯葛抵制整個程序的人，佔上次選舉當中不超過百分之8。
二、印度的反應：情感大於理智？
許多人認為印度的反彈，是因為印度總理莫迪認為尼泊爾領導人背叛當初在德里和加德滿都會見時說要帶來「屬於大多數人且接受大多數人的憲法」的承諾而感到不開心。假如真是如此，那只能解釋印度總理莫迪自己的情緒反應，而忽略了政治的複雜性。筆者認為尼泊爾主要政黨的領袖們有其不再拖延宣布新憲法的理由，其背後的邏輯是，來自國內與國際各界對於尼泊爾領袖強烈的不安感，質疑該國第二期制憲會議是否能夠及時提出新憲法。而這些領袖們因為他們過去一再的沒能在期限內完成，所以在面對此項大眾關注的議題時，必須在上述壓力下處理。一旦他們看到了能夠透過正當程序通過憲法的機會，就會視為是頒布新憲法的最佳時機。事實上，主要政黨的領袖都同意延後兩天或延後幾天再頒布，因為這段過程伴隨著排山倒海的壓力，不只是來自印度，還有來自國內許多族群的人民的壓力，所以他們建議延後幾天再頒布憲法，等到憤怒的馬德西族（Madhesi）領袖們都回來了再說。但是，程序進行中一次也沒有馬德西族領袖願意坐下來談。
此外，主要政黨的黨內外都有人提出反對制憲過程的新倡議。所以假如當時真的延宕頒布憲法，主要政黨領袖們勢必得面臨黨內幹部的反對聲浪，最後因此失去通過憲法的基本鐵票。就以2012年5月15日為例，當時主要政黨同意由11個省組成聯邦模式，但是該協議卻導致5月27日那天國會解散，也沒能頒布新法案。事實上，有許多事情經常不是幾個尼泊爾高層領袖所能掌控，尤其制憲會議（CA）中的601席次是由許多利益團體和政治意識形態所組成。不論法案延宕，或是傾向滿足野心團體所有的要求，都將導致制憲會議失敗的歷史不斷重演。印度總理莫迪不該忽視政治的複雜性，也不該認為政治總能在領袖的掌控之下。否則莫迪為何不能避免印度國會宛如季節性一般的關閉會議？
曾有報導指出，印度曾經提供尼泊爾七點關於新憲法的建議，其中之一就是以人口為主去劃分選區。筆者始終懷疑，印度是否忽略了尼泊爾有義務解決地理上的困境以形成混合性的選區（考量地理和人口因素去劃分出較為平均的選區），所以才建議尼泊爾採取只以人口為主的選區劃分。但是，如果印度認為人口不均的選區是一種不洽當的劃分，那為什麼印度仍有類似的作法？如我們所知，印度最大的選區像是位於安德拉省（Andhra Pradesh）的馬爾卡傑里人民院區（Malkajgiri Lok Sabha）有29.53萬名選民，最小的選區像是拉克沙群島（Lakshadweep）只有47,972名選民，達曼和第烏（Daman and Diu）（印度聯邦屬地）則有1.02萬名選民，拉達克（Ladakh）有1.59萬名選民。
三、無預警的封鎖
當觀察整件事的發展，會發現旁人很難理解到底印度想要尼泊爾怎麼做。就連印度的「尼泊爾專家」，也都很難在學術場合上說明清楚，因為他們大部分的人也只是寫出印度政府的官方立場而已。一方面，尼泊爾當時正在努力震後重建，如今卻由於印度「無預警的封鎖」邊界，得面臨另一個能源、交通，還有其他民生必需品的斷炊危機。舉目可見數以百計的車輛，載著各式各樣的物資從印度要前往尼泊爾，在印度海關辦公室外的車輛因為印度不給他們入境尼泊爾的許可證而大排長龍。印度政府不斷重申，在邊界阻礙物資進入的是憤怒的馬德西族政黨，不是印度。然而尼泊爾人──特別是那些居住在邊界地區，對當地情形十分清楚的人，對於印度政府的官方說法持保留的態度，他們質疑為什麼不讓來自一些邊境地區的貨車進入尼泊爾，像是卡卡維塔（Kakarvitta）、蘇娜莉（Sunauli）、尼泊爾根傑（Nepalganj），還有馬亨德拉納格爾（Mahendranagar）等地，這些地區根本沒有任何激進團體的跡象。可見這些不必要的拖延和阻礙，是因為印度邊境管理局遵照外交部的指示去做的，印度曾在9月21日表示「我們的貨運公司和運輸業也常抱怨他們在尼泊爾遇到不少刁難。」但是，在封鎖邊界之前，根本沒有任何卡車、油罐車和公車業者抱怨前往尼泊爾受到刁難。相反地，許多油罐車和卡車在加滿油、載滿貨物之後準備過境邊界，很怕等在那邊不能過去，而他們大多是屬於尼泊爾的運輸公司。
與其質疑印度政府對待鄰國的態度，大部分的印度「尼泊爾專家」認為應該關注的是尼泊爾內部日漸增加的反印度情緒。印度忽略了一旦人民對生活感到不安，很顯然的會批評造成這種現象的幕後藏鏡人。印度政府直接和間接的介入尼泊爾內政，不僅在背後支持馬德西政黨的領袖，讓他們即使在憲法頒布之後，仍有辦法持續抗爭，加上中止邊界的交通運輸動線，使得尼泊爾的日常生活陷入困境。這就是為什麼尼泊爾建議印度要不就開放，要不就解除「無預警」的封鎖，然後像1989年那樣由官方正式的封鎖邊境。同時，據說印度政府在2015年10月4日已經指示相關單位必須確保對尼泊爾的進出口運作是暢通無阻的。自10月2日星期五之後，從部分邊境地區運來的石油補給也逐漸穩定。根據尼泊爾國家新聞通訊社引述印度大使藍吉特．雷（Ranjit Rae）的話，表示10月4日之後其他的邊境地區也會改善許多。印度決定取消「無預警封鎖」是一個皆大歡喜的決定，因為若再這樣持續下去，對尼印雙方都沒有好處。但是，人們想看到的是印度要拿出友善鄰邦的態度，這必須直指莫迪政府錯誤的鄰國政策。事實上，印度政府最新的聲明已經被視為是「正式地取消了非正式的邊境封鎖政策」，因為這根本就是個不成熟的外交政策。
總之，這部憲法可以說是一個妥協下的產物，尚有許多明顯的限制。但是，它已經算是符合許多民主原則了，其中有多黨競爭、為確保權力分立而設立的聯邦機制，以及包容性等。在許多方面，這部憲法在南亞地區裡算是較為進步的憲法之一，它確保了所有少數族群的比例代表制，也確保了女性在高等立法機構中擁有33%的代表席次。尼泊爾領導人也必須主動提議讓馬德西族人(Madhesi)回歸並接受新憲法。國內的請願，諸如孫薩里（Sunsari）與莫朗（Morang）鄉村發展委員會，還有包括馬德西(Madhesi)省的請求，都需要獲得滿足，並且應該在做最後決定時，請高級聯邦劃界委員會審視上述請求。至於國會選區劃分的問題，政府表示他們已經準備了一份修正案，如同2007年過渡時期的臨時憲法所提到的，將以人口做為劃分選區的主要依據。如此看來，馬德西族的人民似乎被憲法規定給誤導了，以至於憤怒的馬德西人加入了反新憲法的抗議行列。
以筆者自身與馬德西族年輕人相處的經驗來看，來自拉烏塔哈（Rautahat）、巴拉（Bara）和莎拉西（Sarlahi）地區的馬德西人表示，有許多馬德西人加入抗議活動，主要是因為他們被告知說如果小孩的父親是尼泊爾人，母親是外國人，那該名小孩將無法獲得像樣的公民身份。因為尼泊爾人和印度人彼此之間經常通婚，使他們在文化上和地理位置上都非常接近，所以這個問題對他們來說相當敏感。可以說，主要政黨和政府有去跟馬德西人說明清楚關於憲法規定上的公民身分問題的責任。如果我們去檢視新憲法的內容，可以發現新憲法第11條2b款指出，「任何人的父親或母親是尼泊爾公民，其出生則為尼泊爾公民，」是根據憲法第11.4條，「每一位在尼泊爾的小孩，即便親子關係尚未確定，只要找到該名小孩的母親或父親，在血統上就是尼泊爾的公民。」這件事所導致的錯誤訊息需要盡快解決，而政黨以及社會各界廣泛的參與協助釋疑，是解決此事的唯一之道。
印度身為和尼泊爾擁有1800公里開放性邊界的鄰國，自然有權提出它對安全的關注，並與尼泊爾共同討論，以示尊重小國的主權以及觀感。而且，假如尼泊爾的新憲法有對印度邊界造成任何安全上的威脅，印度更應該開門見山的討論此事，尼泊爾政府也不應該忽視鄰居的感受，但是，如果真如印度媒體和學者所說的，這次尼印衝突的起因只是因為印度總理莫迪覺得心情受傷，那麼印度總理莫迪應該要反思，在他那種不成熟的政策下，會有多快損害他在尼泊爾心中的「英雄」形象。如果他們從這件事學到很好的教訓，並且持續保持2014年8月訪問尼泊爾所展現的印度總理莫迪希望風潮，筆者認為，要挽回近日所造成的傷害，對印度總理莫迪和整個印度來說，都不算太晚。
註一：馬德西人是近代以來移居尼泊爾特萊平原的印度人後裔的統稱，號稱佔尼泊爾3000多萬人口的27%，成為尼國內一支不容忽視的力量。
※ 已取得南亞觀察主編及計畫主持人同意授權轉載 謹此致謝
原出處：南亞觀察－台灣的印度及南亞研究資訊平台《Nepal-India relations in 2015 尼泊爾新憲後的尼印關係》
