文／林筱庭
偏鄉的社工們，急著四處找能夠「合格」使用的日照中心建物卻不可得，原因是法律規定申請設立長期照護機構，得有建築物使用執照，這在偏鄉是幾乎不可能。社工們只得眼睜睜看著鄉內老人，被「外送」到都市內的私人安養機構。
你期待的老後生活，是什麼模樣？在熟悉的社區裡，與相識數十年的鄰居老友彼此照料、攜手老去，這幅平常的畫面，對於偏鄉以及原鄉的數千名老人家而言，可能是最為奢華的一個心願。因為對於他們而言，一旦「失能」就得離開原鄉生活。
嘉義縣東南邊的大埔鄉，正面臨此種窘境。安德基金會社工施忠志，正急著四處找能夠「合格」使用的日照中心建物。
閒置的公共空間被法規「卡死」
但施忠志放眼全鄉，卻沒有一處建築物得以符合現行的日照中心設置條件；即使找到閒置的公共空間，卻也因法規「卡死」。這讓他只得眼睜睜地看著鄉內老人，被「外送」到都市內的私人安養機構。
按照〈老人長期照護機構設立標準及許可辦法〉規定，申請設立長期照護機構得準備籌備會議紀錄、設立計畫書、建築物使用執照以及產權證明文件。但是，在偏鄉或原鄉要取得建築使用執照，卻可以稱得上是「不可能的任務」；即使蓋新的建物，土地取得也是問題。
大埔鄉四周崇山峻嶺，曾文溪橫亙其中，全境九成以上是國有地或保安林地，申請地目變更窒礙難行。因為是曾文水庫集水區，各項開發受重重限制，限建限種，鄉內所存建物幾乎都是一九九四年底前的「既存違建」，依法列為緩拆，建物雖准允使用，卻是沒有建築執照的「違建」，也無法進一步改建或擴建。
如此「貧瘠」的大埔鄉，公共設施自然缺乏，鄉內六十五歲以上老人約六五○名，全得倚靠安德基金會在大埔天主堂，所設立的日間照護關懷據點。據點設置條件簡單，沒有建築法規及消防安檢措施等重重限制，只需要是一處方便活動、開闊的空間即可。
大埔天主堂雖是一間矮舊平房，卻也足夠照顧鄰近的鄉內老人，並為他們提供每日四小時的健康促進照顧活動，據點時常聚集五、六十名輕度失能老人，一同共餐、跳舞、閒談。
只不過，鄉內老人家逐漸衰老，需要的服務量愈來愈大。施忠志發現，單單每日四小時的關懷據點服務，漸漸無法滿足需求，鄉內需要的是提供中、重度老人照顧的日間照顧中心
若「升級」成日間照顧中心，安德基金會便能獲得政府補助，聘僱五名全職社工、一名司機並擁有一台交通車，能照顧鄉內交通更為偏遠的老人家。施忠志指出，日間照顧中心的的設置辦法嚴格，全鄉找不到擁有建照的閒置空間，使得中、重度的老人幾乎都得「外送」到嘉義縣的私人安養機構，而其他住家離據點較遠的老人，也因為缺乏交通工具，只能留在家裡靠子孫輩輪流照顧。
尤其，大埔鄉缺乏工作機會，青年幾乎外移至都市工作，白天沒空閒照顧老人家，即使將老人接到都市同居，也只是關在家裡。
全鄉找不到有建照的閒置空間
八十三歲的林老太太，住在離據點半小時車程的西興村，本來生活還可以自理，但近來身體機能退化，走路容易摔跤又罹患失智症，需要旁人照料。但據點缺乏交通車接送，兒子們只得接回家照顧。
「輪到誰照顧，誰的家庭功能就整個掛點（停擺），工作也得暫停。」施忠志說，林老太太的三個兒子各有都有工作及家庭，無法全日照顧老母親，目前只能暫時仰賴外籍看護工照顧，「林老太太明明沒有生病，但兒子們已考慮要將她送進私人安養機構，往後林老太太的天空可能只剩下那張床。」
施忠志表示，大埔天主堂內空間寬闊，「消防局來演習時都稱讚，我們火災時三十二秒就可以將全部人口疏散，這樣的法規對我們來說有意義嗎？其實重新請建築師來替建物加固、加強，請建築師評估是否可以使用就可以了。」
若大埔鄉能成立日照中心，取得衛福部給予的交通車及人事費補助，不僅能提供林老太太白天八小時的照顧服務，同時也能讓她三個兒子的家庭照顧壓力得以紓緩，讓更多鄉內老人在地老化、安享晚年。
日照中心只在部分鄉鎮「示範」
「許多老者其實都只是亞健康的輕度失能，在日照中心可以維持生理機能好長一段時間，並不需用到機構式照顧，便能成功達到『疾病壓縮』效果。」高雄醫學大學高齡長期照護碩士學位學程助理教授陳昱名表示，可惜日照中心往往無法普及，只能在部分鄉鎮成為示範據點。
類似的困境，也出現在宜蘭縣大同鄉。雖然，衛福部在長照十年計畫中，為落實社區照顧及在地老化，已決定推動一鄉鎮一日間照顧中心，但大同鄉卻是連設立社區照顧關懷據點都有困難。
大同鄉有三成是山地，地形狹長，交通極為不便，鄉內面積比兩個台北市還大，人口卻不到台北市的百分之一，六千餘名鄉民散居十個村落。一粒麥子基金會副執行長張竣傑說：「鄉內能利用的閒置公有空間，多是活動中心或村民集會所，同時也做為緊急避難空間，會堆米、乾糧、罐頭等以防天災發生時需要。」
每逢豪雨侵襲，大同鄉容易發生土石流與淹水災情，「公所擔心若成為關懷據點，一遇緊急災情就無法使用。」張竣傑指出，社福團體找不到公有閒置空間釋出是第一難關，鄉內至今只有樂水村、松羅村、茂安村找到廢棄派出所成立關懷據點，但因空間破舊不堪，每一處都還得再花二百多萬元修繕。
「日照中心成立的難度更是難上十倍。」張竣傑指出，即使空間取得，現行法規過嚴才是最大關卡，好比現行消防規範要求日照中心得使用防火牆並設置排煙設備，而建築法規也要求樓地板須符合一定厚度及載重限制，若鄉內公有空間要符合此類相關規範，等同要全部「打掉重建」。
找不到公有閒置空間釋出
將都市內的建築規範硬套用在偏鄉小型建物上，猶如削足適履。政治大學社工所副教授王增勇批評：「現在的設置標準對於原鄉不僅沒有必要，更沒有考慮到城鄉落差，全然都是從都市角度要求，也反映長久以來原鄉地區的土地問題，政府都是以漢人角度在看。」
王增勇指出，原鄉多是林地、農牧用地保護區、原住民保留地等，能變更成建地者少，建物多無建照，申請需要一定費用，經濟條件、法規都是層層障礙。
王增勇舉例，蘭嶼全鄉九九．四％為公有地，九五％建物都沒有建照，就連當年蔣宋美齡促成的蘭嶼國民住宅也沒有建照，甚至是海砂屋，「蘭嶼第一位居家護理師張淑蘭，在衛生所擔任護士十四年，想在蘭嶼成立居家護理所，也因找不到一間有建照的房子，至今五年仍無法設立。」
「房子有沒有建照完全不重要，他只用來存放病歷而已。」王增勇指出，但統一超商在前年七月進駐蘭嶼時，沒有建照卻能取得商業登記，可以營業，「為什麼統一超商可以，但老人照顧就不行？」
須重視在地老人需求
立法委員吳玉琴表示，這是長期以來原鄉和非都市計畫區域所面臨的共同問題，她轉述曾有官員與她打趣，「原鄉沒有長照問題，因為一失能馬上被送離鄉鎮，送到都市的安養機構去。」吳玉琴說，偏鄉失能老人被迫脫離原有生活環境，根本無以落實「在地老化」。
吳玉琴指出，問題不是無法解決，更有前例可循，她解釋，「《幼兒教育及照顧法》中，社區互助式及部落互助式教保服務實施辦法，其實已有相關規定。」辦法中載明，互助教保服務中心場地只要經主管機關認定無危險，建照可用「結構安全鑑定證明文件」替代。
而日前《長照服務法》通過，也授權衛福部研擬《長照機構法人法》以及《長照服務機構設立標準》等十部子法，換句話說，只要衛福部趁此次機會，修改設置標準，卡死偏鄉以及原鄉數年的窘境，便有機會出現一道解決曙光。
原委會社福處專委簡明雄提醒，「應扶植在地長照機構，用非在地的長照機構思維處理原住民長照需求，問題會很多。」張竣傑也提到，大同鄉曾有受過照顧服務訓練的部落青年想做部落家托服務，單純想找塊空地，提供鄉內老人聚會、唱歌並就近照顧失能長輩，卻被地方社會局拒絕認為不符合家托定義。
「為什麼一定要符合安全、衛生才是正統家托？部落也是找塊空地就能一起分享生活，為什麼家托不能這樣？」張竣傑認為，即使成立日照中心，可能也不符合在地老化理念，因為當地幅員廣、交通卻不便，部落更適合涵括居家服務、家托、日照、臨托等全功能的「微型日照」。
原住民族長期照顧修法聯盟成員吳雅雯說，長照要在地化，就不能忽視部落老人家需求，《長照法》應納入部落參與決策機制，以「部落參與」及「部落共管」，讓當地部落有機會表達需求，並參與服務的過程，決定服務如何提供、數量，而非中央集權決定。
修法不是單一部會說了算
「長照應是文化導向的服務。」王增勇解釋，照顧服務員證照與母語，對於部落老人而言後者更為重要；飲食也有不同文化脈絡，漢人喜歡吃米，但蘭嶼人喜歡吃芋頭，排灣族老人則喜歡糯米，「長照服務不應由中央廚房、營養師來決定菜單，而是要納入當地老人需求。」
對此，衛福部社家署長簡慧娟回應，預計今年底將會擬定九部授權子法，「我們會考量原鄉部落的特殊情況，也不是我們單一部會就說了算，必須會同內政部營建署、消防署同意，我們會納入原委會的意見，持續研擬。」然而，偏鄉老人是一日日老去，面對漫長的「研擬過程」，老人們不知還能等多久。
