面對台灣國際組織參與的問題

面對台灣國際組織參與的問題

民報 2016-04-06 00:00

隨著新政府上台時間日近,既有勢力意圖框住蔡英文的動作也越來越多。馬總統一再提到接受九二共識,認為這是兩岸和平的康莊大道,泛藍學者們也是一抓到機會就說小英必須對九二共識表態以安撫中國要求,當蔡英文只說出「承認九二香港會談的歷史事實」時,這些人就罵蔡英文對兩岸關係是極度輕忽。中國學者更是拼命唱衰,說不公開承認九二共識兩岸關係就會驚濤駭浪,連一個單純的「兩岸協議監督條例」也被中方視為是敵意行徑。反正在這些人眼中,台灣除了持續馬英九的降中路線外就沒有好下場。但這些人沒注意到在這次美中峰會中,美方一再呼籲中國要與台灣新政府對話,不同意中方「不承認九二共識兩岸關係就會倒退」的指控。反正過去八年與馬政府同聲一氣的媚中學者們,滿腦子只有乞求中國關愛的眼神,對這種消息自然視而不見,對他們再怎麼說也是徒然。

台灣在過去八年的國際存在感嚴重下滑,但這些媚中勢力對台灣參與國際只有一招,就是要先與老共有默契,取得其同意後再談台灣如何參與。至於台灣在這些活動要扮演什麼角色,自身有什麼利益,對這些人並不重要,只要有台灣在國際場合發聲的畫面以對內交代,趁國人資訊不充足時混充過去,對他們就夠了。

正是在這種狀況下,台灣號稱的世衛組織觀察員,實際上只是每年開世界衛生大會時作為世衛組織秘書長個人邀請的賓客而已。即便是這個令人沮喪的狀況,連今年523世界衛生大會時台灣是否會拿到邀請函,邀請函的抬頭會如何處理,是不是刻意發給馬政府的衛福部官員,或是利用政權交接期間把規格降低,不邀請部長,而是改請次一級的司處長進場「觀禮但不發言」等,我們不得而知。而今年九月的國際民航組織大會(ICAO)的發展會如何,特別是ICAO在2013年改選出奈及利亞籍主席,他任用的是中國籍秘書長。因此今年ICAO是否會比照2013年的對台邀請,也出現變數,媚中學者必定會強調忽略兩岸關係所造成台灣國際參與的困難,來進一步要求台灣回歸九二共識,以滿足北京政府的要求。

但中國雖然不會讓台灣有好日子過,可是過去八年台灣採媚中政策,也不過拿到WHA大會的個人邀請。ICAO的進場還是因為有美方力挺,使得北京最後只好對馬政府施壓要其接受中方要求,不再透過美國原先想在大會提案通過讓台灣成為正式觀察員。最後妥協的結果是將ICAO比照WHA模式,台灣依然是以逐次被邀請,以作為大會主席個人賓客的方式來參與會議。這與美方原先的預期有差異,從這個角度看,馬政府當時是採用誰的建議,似乎是很清楚的。

要台灣向中國投降以取得國際參與,就等於台灣變成中國一部分,以中國代表團的一員來參與國際,相信這絕不是台灣要的。但另一方面,台灣參加國際組織,包括參與聯合國,是否要用敲鑼打鼓,把它當成運動來推動,其效果當然是可以討論。台灣參與國際組織或國際合作計畫,目的之一在於透過國際參與,在其專屬領域內保護並申張台灣利益,並以此強化台灣的國際存在感,以幫助台灣維持其永續生存能力。在這些組織的參與時,所獲不見得是百分百主權,但會得到部分的國際獨立權利,幫助台灣取得一定位階,之後再逐步前進。

由於美國在2013年宣布對非以國家資格為會員要求的國際組織,美國支持台灣成為會員,但對須以國家為會員資格的國際組織,美國支持台灣成為觀察員。這個立場之後修正為對以國家為會員資格的國際組織,美國支持台灣「有意義參與Meaningful Participation」。今年美國務副助卿也表示,美國支持台灣參與WHO、ICAO、Interpol、UNFCCC等四個國際組織。

一般來說如美國出面支持,美國的主要盟邦力如加拿大、日本、澳洲、紐西蘭、歐盟重要國家等也會跟進,因此上述四個組織可能會是台灣未來國際參與的重點。取得什麼位階、用什麼樣的方式、除大會外其他的功能性會議能否毫無障礙的參加等,都會是關注的焦點。中國的阻擋是必然。台灣必須要對美、日以外的其他國家加強內部遊說,爭取這些國家的支持,讓台灣可用較合理與平等的方式參加,並能實質參與國際合作計畫。

除此以外,台灣面對的另一個問題是內部缺乏適當機制。由於這些都是國際功能性組織,有高度專業性,往往是專業人士為了解決問題而才展開聚會,因此台灣的處理就必須十分小心,避免因過度政治化而被該組織有阻攔台灣參與的口實,換句話說,專業領域的表現會是主秀,外交則是隱身在幕後的政治折衝。

但在這個領域,台灣往往出現兩大問題。第一,與該組織有關的政府專業部門往往不甚了解外交的複雜,因此與外交部門的協調合作會是問題。更何況有些議題不是政府單一部門可以處理,而是在外交部外,還須多個專業部門的參與,此時內部的協調在既有官僚體制下就變得更困難,每個部門為自己的業績表現,往往傾向於競爭而非合作。如何創造出一個機制以處理這個問題就變得很重要。

第二,經過近五十年不在聯合國的孤立處境,加上台灣海島商業立國的特性,這些年我們有相關法律訓練,或是有處理國際經驗的法律專才嚴重缺乏,特別是主其事的相關政府部門官員,其與這些國際組織必備的國際公法素養,都可能遠低於國際標準,去開會時可能無法完全掌握大會討論議題的重要性。不僅官員可能不懂,國內學者也多因過去沒用到所以對相關領域不熟悉,這些都會形成國際組織進行實質參與的問題。當我們的專業素養不夠(老實講,被隔絕這麼久,怎會知道要用到這些,素養當然不會夠),更容易被安上台灣參與國際組織只是意圖政治化的指控,對我們更為不利。

這也意味著台灣必須針對某些國際組織及其活動所需要的專業能力與法律專家培養團隊,或是開始向在國際上委身於其他國家,但有類似經驗的台籍律師或學者專家們借將,甚至要考慮招募第二代、第三代等學有專精,又願意幫助台灣的海外台灣人子弟,或是國際專家們為台灣服務。畢竟這是硬碰硬的戰鬥,沒有三兩三的真刀實槍,很可能就會因為被訕笑而連機會都不給我們。

台灣參與國際本就不容易,需要自己戮力不懈,才能開出一條新路,現在狀況比過去好上許多,就看我們是否能掌握這個可以促進台灣新生的機會了。
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