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2016年5月6日下午2點開始的行政院環境保護署環境影響評估審查委員會第297次會議第五案「杉原棕櫚濱海渡假村整體開發計畫環境現況差異分析及對策檢討報告暨第二次變更內容對照表」,由於主席魏署長想要多了解第一案開發內容與法規:「核能一廠除役計畫環境影響說明書」,至下午四點仍在討論第一案;使得本案延後審議,而於當日特地由台東搭乘火車北上的部落長老與代表們縱使抗議若不審查將包圍環保署,即便第四案「新北市區域計畫政策評估說明書」新北市政府願意與其交換審查順序,方便代表們可以順利表達他們的聲音,卻仍不敵主席的決議,本案延後審查。

土地所有權屬於?

根據官大偉在2014年考古人類學刊第80期(頁7-52)「原住民族土地權的挑戰:從一個當代保留地交易的區域研究談起」文中整理,原住民保留地管理之政策背景暨法令:自 1945-1946 年法令依據行政長官公署依據原住民舊習慣處理蕃人所要地之土地關係,承續日治時期之保留地制度,公布「臺灣省山地鄉村組織規章」、公布「臺灣省各縣完成山地鄉村民意機關辦法」。保留地劃設則將日治時期之「高砂族保留地」改稱「高山族保留地」;關於原有保留地,應由山地人民使用,平地人民不得侵佔,各縣應加注意,廣為曉論(長官公署民政處 35.12.19 亥署民字第 56880 號函)。但保留地地權屬於國有土地。1948年省政府設「山地行政處」, 訂頒「台灣省各縣山地保留地管理辦法」、 山地保留地為國有土地「管理辦法第二條」。規定土地尚未經測量登記,所有權國有,原住民有土地使用收益權,但不得私自交換、買賣與典押。前述小結,則為相關文獻研究或倡議中常見:「日治之後,原住民土地大部分被收歸國有…」。

以本文案例環評開發內容說明:「計畫區位於東部海岸風景特定區計畫範圍內之都蘭灣地區,座落於杉原海水浴場西側山坡地上,發展腹地略為陡斜,但背山面海、視野開闊,可為極佳之遊憩住宿地點。地理位置為北緯 25°26’80”,東經 122°68’50”,東面隔著台11號公路與美麗灣渡假村相望」;由棕櫚灣濱海度假村及原住民傳統領域位置圖來看,很清楚了解這個案子與台東都蘭灣黃金海岸休閒渡假村開發計畫均位於都蘭部落傳統領域內。

就土地開發面積來說,該案於原環境影響說明書所核定之開發面積為 26.1605 公頃。經辦理第一次變更內容對照表後,開發面積縮減為 25.7582 公頃;在下表中我們可以看到第14筆至第31筆近18公頃的土地均屬於開發公司,這中間的程序是否合法?是否有圖利廠商嫌疑?再回頭看2011年1月,交通部觀光局東部風景管理處規劃開發都蘭鼻,計畫劃設30公頃土地,進行觀光園區開發,並且以 BOT 方式興建觀光旅館委外經營似乎有點巧合?

就土地正義而言,根據交通部觀光局依據行政院104年5月21日院臺交字第 1040025620 號函核定「重要觀光景點建設中程計畫(105-108年)(核定版)」P.206 東部海岸國家風景區建設計畫中提及「本國家風景區範圍除綠島外均屬於原住民族地區,轄內原住民族地區佔全區面積達 90% 以上。據此,於區內從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究時,絕大多數須依〈原住民族基本法〉第21條精神,辦理徵詢當地原住民族意見」。開發單位在2012年~2014年陸續與當地民眾溝通,看似有些共識,但兩造的語言是否相同,以及環境影響說明書中是否能真實呈現事實?若報告書中所述是真的,那2016年5月6日的部落代表專程北上參加審查會抗議的目的為何?為了土地權嗎?這些本應在審查會議中被充分討論的。此案位於棕櫚濱海度假村屬南王部落、都蘭部落和加路蘭部落的傳統領域,開發單位只在刺桐部落說明,不符原民法的基本要求。



▲資料來源:杉原棕櫚濱海渡假村整體開發計畫環境現況差異分析及對策檢討報告
暨第二次變更內容對照 ch5, p.5-65


計畫需求性?

假設依據:
該開發計畫依循「東部區域整體觀光發展計畫」之各系統遊客量之分派比例(台東系統佔整體東部區域37%,都蘭灣海岸系統又佔台東區域的22.7%),並推估2014年後若每年以0.1%之微幅提升,至2021年以8.0%計之,推估至2021年整體東部區域旅遊旅次會達到1,600萬旅次以上,若以遊憩資源吸引力分配計算,屆時都蘭灣區域可迎接與服務之旅次可達約338萬旅次/年。另外依據以2011年「國人國內旅遊狀況調查」資料中東部旅遊住宿方式為基礎,假設2011年在遊客增加、旅遊天數延長等情況下,當日往返及住宿親友家之比例不變(為35%),即留宿比率為65%,則推估都蘭灣區域潛在住宿需求國際觀光旅館每日容量達1,413間客房,一般旅館每日容量2,520間客房,共計3,933間宿;也因此,近10年來都蘭灣區域內已有多項進行中之開發案提出申請核准並已在開發過程中,其立論為既然附近都還沒有正式營運的度假村,因此該計畫的提出甚至附近計畫的開發需求一併加入是否仍能有其正當性?


▲棕櫚灣濱海度假村及原住民傳統領域位置圖
(資料來源:修改自地球公民基金會臉書圖片與台東都蘭灣黃金海岸休閒渡假村開發計畫環境影響說明書)


誰要為這些開發行為負責:
前述開發計畫所提的都是觀光旅館、度假小木屋、一般旅館,即便在該計畫所擬的推動地方合作方案,也僅為強調台東地區擁有濃厚原住民族文化色彩與人文資源,開發後將會密切與台東縣縣政府及東部海岸國家風景區管理處配合,期盼服務遊客除參與各項環境生態認識、旅遊之外,亦規劃與相關部落合作,讓遊客有機會參與各項在地原住民族文化慶典、生活知識學習及社區導覽活動….等。然而,從交通部的東部區域整體觀光發展計畫開始,看不到任何開發行為應與當地特色結合及相融的要求;本文案例於2002年就已通過環境影響評估,但因超過三年未動工,須完成「環境差異分析」才能動工。加上自2001年開始歷經環保署 7 次專案小組的審查,開發單位期間還夾雜因先違法施工,而遭環保署開罰的事件,卻仍舊處於爭議聲中,包括用水的問題、山坡地開發的問題以及其他衍生的環境保護問題等;都在凸顯主管單位交通部觀光局的默許甚至護航,而環境影響評估不斷以相關法規來規範或可稱延遲這些計畫的通過,即便是環保團體嘗試用海岸法等來作為主要阻斷開發行為的工具,然而真正該負責的是交通部這些主管機關,不論是推估未來旅行人口需求、規劃東台灣觀光定位、以及讓開發單位可以有機會獲得這些國有土地甚至是部落傳統爭議的土地,如果同意前述,那麼,東台灣的開發相關問題是不是應該回歸交通部與原民會這裡,要求他們就所轄職責來負責?

臺灣缺國際旅館與飯店嗎?還是缺的是充滿地方特色與人文的聚集與觀光資源?這是目前這些主管單位最缺乏的地方啊!


▲資料來源:杉原棕櫚濱海渡假村整體開發計畫環境現況差異分析及對策檢討報告暨第二次
變更內容對照 ch5, p.5-58



▲資料來源:行政院環境保護署環評書件查詢系統 http://eiadoc.epa.gov.tw/eiaweb/main.aspx
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