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妨礙參與應暫緩!疫情開發案線上審議 數位落差民眾上線霧煞煞

【記者 邱奕懿/台北 報導】
COVID-19疫情在台升溫,全臺已進入三級管制,然而,隨著三級管制延長,政府機關為避免開發案進度延宕,環境影響評估審查會、都市計畫委員會、土地徵收審議小組已改線上舉行。民間團體認為,上述合議制委員會、小組的組織規程、設置要點,皆未規定可以採網路視訊方式進行審議,機關逕行改採線上審議,無法確保合議制精神能落實,審議會議的適法性恐有疑慮。且許多開發案件落在鄉村地區,利害相關人多是不擅長使用網路的長輩,即便是生活在都市的民眾,若無一定教育、社經地位,恐怕也沒有熟練使用線上會議工具的能力。「數位落差」導致民眾無法參與審議會議陳情,對民眾損傷是無可言喻。而從國際經驗來看,疫情期間民眾參與公共政策討論的困難,甚至導致實質民眾參與的倒退,也在多國引發爭議;疫情期間,其他國家操作線上審議的經驗,在這刻是重要的參考。

環境權保障基金會研究員許博任說明,內政部都市計畫委員會、內政部土地徵收審議小組、環保署環境影響評估委員會,本週都已召開線上審議。目前除環評會議有提供會議直播及call-out讓民眾陳述意見外,內政部的審議委員會皆無提供相關配套;而民眾若因數位落差難以參與線上審議的課題,內政部相關審議委員會暫採只要有民眾陳情案件,該案就不採線上審議,環評會議則無相關配套;而會議資料的資訊公開,環評會議、都委會議、土徵小組目前都未能於會議七日前提供會議簡報等會議資料(圖卡資料請見記者會附件:http://bit.ly/2021-0618-attachment )。

線上審議應有配套 未法制化前應暫緩
許博任表示,針對目前各部會線上審議民眾參與程度及規範不一的問題,台灣人權促進會、環境權保障基金會、環境法律人協會、台灣反迫遷連線、彰化縣環境保護聯盟、台灣蠻野心足生態協會、地球公民基金會、綠色公民行動聯盟等民間團體,聯合提出聲明。呼籲線上審議應該要有「會議前一定期間公開會議資料」、「會議應提供網路或公共頻道直播」、「會議應提供call-in或call-out等民眾陳述意見管道」、「會議影片應公布上網」、「民眾陳述意見機關應確實回覆」、「利害關係人得因數位落差要求暫緩線上審議」等配套措施,並要求各審議委員會應修正組織規程或設置要點,將線上審議及相關配套法制化。民間團體呼籲,線上審議及配套未法制化前,應該暫緩。

立法委員陳椒華表示,審議會是要處理許多複雜的問題及人民意見,在配套措施沒有完備的情形下,轉移到線上召開,恐怕會侵害人民程序參與的權利,也將使審議會議更不具正當性。這些審議的內容,往往涉及人民財產權或其他基本權的剝奪或限制,影響人民權利甚大,憲法也要求審議程序應符合正當法律程序。然而,目前中央部會線上召開的規定僅以函文簡易地通知相關單位及各局處線上會議之注意事項,卻無訂定嚴謹的相關線上會議辦法可使各單位明確遵循。顯見法制化的相關配套須盡快完成,才能保障民眾權益。陳椒華委員強調,疫情期間的線上會議應訂定落日條款,疫情管制結束後,應立即恢復實體審查;而疫情期間舉行的審查會,也應設有異議機制,當程序進行有困難之虞,更應暫緩審議程序。審議會不只牽涉開發案進度,對人民基本權利的影響很很大,以線上模式召開,必須審慎為之。

台灣蠻野心足生態協會專職律師郭鴻儀表示,無論是都市計畫審議或者是環評審議程序,都是都市計畫法及環評法中重要的審查程序,與一般政府內部因業務需求所召開的會議或研討會、座談會不同。都市計畫或環評審查,必須確保線上會議的品質,維持原有合議審查的精神,確認每位委員都能充分且實質參與會議討論。除此之外,原有的旁聽發言機制,也應考慮無法使用資訊軟體的弱勢族群,特別是受相關計畫影響利害關係人,保障其陳述意見的權利,不能因線上會議而被剝奪。考量民眾有旁聽需求,線上會議應提供全程公開直播。建議政府部門,藉此機會重新檢視透過不同資訊管道,公開審議程序的可能性,同時檢討相關規定,讓線上會議的機制予以法制化。

疫情緊縮旁聽 已影響民眾參與
彰化縣環境保護聯盟總幹事施月英表示,去年在疫情爆發後,環保署就對於民眾參與開發案的環評審查機制,有明顯限縮,包括原本可以進入會場發言與直播錄影,後來全面禁止民眾進場直播,理由主要是委員都有肖像權,不能環團錄影對準個人等荒謬理由,甚至只有發言才能進到會場,發言更謹守三分鐘為限,超過就按鈴不斷干擾發言,並趕出會議室。很多南部鄉親,一早就坐車北上,為了要能在環評會上發言、釐清真相,但抵達會場後,卻被機關用防疫為名,只能發言三分鐘;而這三分鐘,若非獲得主席許可,也無法詰問業者,對於業者的回覆不實的說法也無從辯答,環保署環評審查會儼然已成為變成真正「業者說得算的一言堂」,已經失去環評「釐清真相、解決或減輕對環境傷害」的意義。目前更以疫情嚴峻,改以線上會議,可說是用蜻蜓點水的方式審查,顯見這政府是徹底的漠視環境保護與環境永續。環保署長張子敬在這疫情下,用這種假藉民眾參與資訊公開,真的更顯得不適任!

線上審議配套 國際已有先例
台灣人權促進會副秘書長余宜家指出,《公民與政治權利國際公約》第25條保障直接參與公共事務的權利,是指人們不僅要能獲得相關的資訊,更要有影響決策進程的機會,聯合國也在多份文件中強調有意義的參與是人權得以獲得保障的核心。2020年疫情席捲全球,其他國家也面臨行政程序因防疫而延遲的狀況,但透過立法保障民眾的參與也仍有必要。奧地利針對疫情期間政府各項民眾參與程序如何進行,於COVID-19特別法案予以立法授權。其立法說明特別強調,法案的規範推估是與「歐洲人權法院」的標準相合的。在民眾參與的部分該法指出:對於無法線上進行程序參與的相關人士,政府必須提供其他方式,保障他們的意見表達跟資訊取得權利。而相關人士可因技術及設備限制,要求程序暫停。僅有在確保各相關人士都有適切設備參與的前提下,相關程序才可以遠端工具進行。

對行政機關而言,線上審議需要詳實的整備,包含資源配置與作業內容的調整。去年三月疫情最嚴重的時候,紐約市警急命令暫停都市計畫審議,直到五個月後才以線上審議的形式重新開始。但為了讓線上審議盡可能不損及民眾參與,紐約市利用New York Engage的網站,將城市範圍內原有公民可以實體參與、發表意見公聽會、審議會,會議重啟後的時程、線上會議參與的方式、電話call-in的管道都有說明。都市計畫委員會開會的時候,所有委員全程露臉在Youtube直播、並附上會議使用的相關資料,民眾可以電話call-in表述意見。除此之外,委員會的公開會議也在電視頻道的直播。線上的審議會,如果能搭配提供完整的資訊,以及多元的民眾參與管道,才可能保障民眾參與。若以防疫為名,程序被過度簡化,而導致民眾參與的倒退。

立法委員邱顯智也透過聲明稿,呼籲機關應重視正當法律程序。聲明稿指出,司法院釋字第739號「自辦市地重劃審查案」的解釋中,大法官明確表示讓利害關係人可以到場言詞陳述意見和論辯,是正當行政程序的重要內涵,並因此認為當時核准重劃計畫的法定程序違憲。而現在以視訊進行的重要會議中,無論是環境影響評估、都市計畫委員會或是土地徵收審議小組等等法定應經聽證或公聽會程序的會議,往往涉及適足居住權及環境權等重要的第二代及第三代人權,特別是環境權。如何透過集體決定的過程,給予每一個人充分獲得資訊及表達意見的權利,更是環境知情權與環境參與權的核心內容。邱顯智也認為,機關如果因為疫情的因素,而沒有在程序中落實、確保當事人及公民的參與權,因此剝奪表示意見的機會和權利,甚至讓當事人只有短暫表示或單方收看會議的權利,就違反正當法律程序的保障。 邱顯智表示,線上會議的參與形式,在不同的程序中,對於人民權益的影響也不相同,但必然都會涉及參與權利的減損,也可能會違反正當法律程序的界線。同時,數位落差造成的障礙,也會影響弱勢者參與程序的可能性。因此,線上會議的採取,至少要有法令作為依據。而如果是如司法院釋字第739號「自辦市地重劃審查」那樣涉及人民權益重大的程序,甚至應該以法律來加以明確保障。考量線上會議對於人民權益的影響,這樣的手段應該謹守必要性原則,只限於疫情封鎖期間才能採取線上會議。邱顯智也認為,權利實踐和當事人權益的維護,必須要有完整的法制和設備等軟硬體配套措施。只有在能符合正當法律程序的前提之下,才能採取線上會議的形式。

上圖:數位落差妨礙民眾參與,應暫緩開發案線上審議
下圖:中央部會各審議會議改線上審查配套跟法制化比較表


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