首頁 政治新聞 【民間國安會議專欄】人口與移民問題

分享
文章

【民間國安會議專欄】人口與移民問題

民報
【民間國安會議專欄】人口與移民問題

前言
臺灣本是個移民社會。除了原住民之外,臺灣最早的移民應屬1624-1662年,荷蘭人據臺期間,招募來臺灣開墾的漢人。這批來自中國閩粵的農民可說是臺灣第一批中國移民。這批中國移民改變了臺灣原有的原住民部落社會。接著,1662年鄭成功父子趕走荷蘭人,統治臺灣,隨軍而來的閩粵軍人及其家眷,是為臺灣第二批漢人移民。
1683年,施琅攻克臺灣,鄭克塽投降。隔年,清帝國正式將臺灣納入版圖,編為福建省轄下臺灣府。清帝國統治臺灣的212年當中,從1684年到1790年,行「渡臺禁令」,採較嚴格的禁止與限制;1790年以後,才稍放鬆。到了1875年,才真正的開放,讓福建省與廣東省的人自由前來臺灣。此時,臺灣西部平原與東北角的宜蘭,幾已住滿第三批來臺拓墾的漢人了(戴寶村,2007)。原居住在臺灣沿海平原的平埔族原住民大多已漢化或內遷至中央山脈邊緣了。
早期,臺灣的移民大抵以中國閩粵人為主。直到1949年,國民黨政府敗於共產黨,而退守臺灣,隨政府來臺的軍民,是為臺灣的第四批移民。這批移民俗稱外省人。亦即,前三波的閩粵人移民已自稱本省人了而稱呼這批來自中國各省的新移民為外省人。
當移入臺灣的外省人在血統、文化、語言上,逐漸與本省人差異縮小的1980年代末,臺灣又進入一波新移民的潮,這批新移民已經不只是來自中國了,還包括東南亞諸國。這也是本文要探討的新移民。
全球貿易、殖民主義、後殖民主義,或是新型的全球溝通帶動了更多的國際移民。在國際移民經驗中,較常見的有兩類:經濟移民與政治移民。前者大多是志願移民(voluntary migration),地廣人稀的國家吸引人口眾多經濟落後的國家人民,前來開墾,例如,美國、加拿大、澳洲、紐西蘭等是典型的經濟移民的天堂,在開發的初期吸納包括歐洲、非洲、亞洲、拉丁美洲各國的移民潮,臺灣在清帝國統治時期,也是此類移民多;或是工業先進國家在工業轉型過程中引進外籍勞工以補傳統勞力之不足,例如,1960年代的歐洲工業先進國家從東、南歐引進廉價的勞力,或是富裕的國家引進貧窮國家的女性從事家庭幫傭。這就是移民的推拉理論(push-pull theory)(Lee, 1966)。後者大多是被迫移民(forced migration),政治民主的國家接受因獨裁、戰爭、壓迫的國家的難民前來尋求庇護,例如,美國早年就是英國宗教難民的避難所,越戰之後又大量收容越南、柬埔寨的難民;瑞典於二次大戰期間收容來自波羅的海沿岸國家的難民。而移民經驗又有其高度的歷史性,以瑞典為例,1910年以前人口的十分之一外移到美國去開墾,俟1930年代福利國家發展後,反而成為國際難民與外籍勞工移入的天堂。
不論是經濟移民或是政治移民都交織著複雜的社會、經濟、政治、文化現象,因此,論及移民對一個國家的影響時,不可能只觀照到人口的進出,必須同時檢視這些人口移動的經濟、政治、社會、文化意涵。對臺灣來說,移民的歷史、地理、政治、文化、社會經驗,更是獨特地形塑了今天我們討論這個課題的基調。

移民的概

臺灣最近一波婚姻移民

因於老兵返鄉運動、中國市場的逐漸開放,1987年11月2日我國政府宣佈開放人民赴中國大陸探親;隔年7月中國政府也開始鼓勵臺灣企業投資中國。此後,我國人民前往中國、中國人民申請來臺的人數均快速成長。不過,同樣是成長,兩者的內涵差異很大。在2008年7月開放中國觀光客來臺,2011年6月開放中國觀光客來臺自由行之前,臺灣人民前往中國大陸主要的目的是探親、旅遊、及投資,定居或居留的情形較少;而中國人民來臺則是以探親、團聚、婚姻、探病為主的社會交流,其次才是文教活動與經貿活動,而其中也有不少是申請來臺定居與居留的。也就是說,臺灣人民前往中國大陸的人口流動以短期的、移動的、自主性的、投資的為主;而中國人民來臺則是長期的、定居的、依賴的、消費的為主。為此,我國政府於1992年頒行「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」,作為海峽兩岸人交流的依據。
為分散海峽兩岸交流熱潮,對臺灣經濟產生「唯有西進」的論述。約莫同時,1993年李登輝總統推動第一波南向投資,隔年政府通過《加強對東南亞地區經貿合作綱領》,先期包括泰國、馬來西亞、印尼、菲律賓、新加坡、越南、汶萊等七個國家。於是,大量臺商前往東南亞投資,而尾隨出現的東南亞諸國籍女子經由婚姻仲介大量移入臺灣,成為臺灣家庭的媳婦。因此,政府也在1999年通過「入出國及移民法」。統籌入出國管理,確保國家安全、保障人權;規範移民事務,落實移民輔導的法源。這是臺灣首度將國際移民納入國家立法規範,有別於三百年前清帝國對臺灣實施的「渡臺禁令」屬國內人口遷徙規範。政府進而在2007年在內政部下成立入出國及移民署。並於2011年修正入出國及移民法,使法律規範更加完備。

的新移民人口

我國的新移民人口到2014年9月止,總計495,907人。其中來自中國的有321,683人(64.87%)、越南90,669人(18.28%)、印尼28,191人(5.68%)、其他國家15,448人(3.14%)、港澳13,562人(2.73%)、泰國8,438人(1.7%)、菲律賓7,942人(1.6%)、日本4,301(0.87%)、柬埔寨4,280人(0.86%)、韓國1,293人(0.26%)。其中最大宗的是婚姻移民。從1可看出我國的跨國婚姻從1990年代初開始增加,已不再是臺灣男女零星與外國人結婚的時代了;取而代之的是整批移入的集體移民階段。其中,來自中國(含港澳)的配偶每年大多占55-64%。最高的年份是2003年的64%,最低的是2004年35%。來自東南亞地區與其他國家的外籍配偶比率,除2004年占64.9%之外,大致維持在40-45%左右。來自東南亞地區的外籍級配偶約占三成,以越南最多、其次是印尼、泰國。
不難想像的是,臺灣男子迎娶外籍女子為妻的比率遠遠超過臺灣女子嫁給外國人。尤其是臺灣人與中國人的婚姻,九成以上是臺灣男子與中國女子結婚。早期更高達95%以上,除2003年的特殊現象,臺灣女子與中國男子結婚占9.17%。不過這種情形在微妙變化中,2009年,我國女子與中國男子結婚的比率占兩岸通婚的比率爬升到5.2%,此後逐年上升,到2014年已達10.7%。
而我國國民與東南亞地區及其他國家人民結婚的經驗,在迎娶東南亞地區配偶進來的之前,大多是本國女子嫁給外國人。到了南向政策之後,東南亞地區國籍女子大量嫁給臺灣男子。而臺灣女子嫁給外國人,並非以東南亞諸國男子為主要對象,而是分散各國。例如,到2015年2月止,中國籍以外之外裔與外籍配偶人數越南排第一,91,350人,其中女性93,838人(99.4%),男性只有512人(0.6%);印尼28,332人,女性27,794(98.1%),男性538人(1.9%);泰國8,487人,女性5,814人(68.5%),男性2,673人(31.5%);菲律賓人8,092人,女性7,557(93.4%),男性535人(6.6%);柬埔寨人4,282,女性4,279(99.9%),男性3人(0.1%);日本4,364人,女性2,327人(53.3%),男性2,037人(46.7%);韓國1,308人,女性892人(68.2%),男性416人(31.8%;其他國家15,794人,女性6,469人(41%),男性9,325人(59%)。顯示,臺灣女子嫁給外國人主要是歐、美各國,以及泰國、日本、韓國等較多,而非越南、印尼、柬埔寨等國。

[nop]表1:我國歷年外籍配偶人數


資料來源:1.內政部統計處。2.海峽交流基金會。附註:*為1993年統計數據。      作者自行計算、整理。[/nop]

的移民政策

依入出國及移民法規定,我國的移入人口包括四類:

一、婚姻移民:外國人與本國人結婚存續三年以上者。
二、依移民:包括在臺灣設有戶籍者之直系血親、配偶、兄弟姊妹或配偶之父母;本國人在國外出生之未成人子女等。
三、工作移民:包括:對國家、社會有特殊貢獻,或為臺灣地區所需之高級專業人才;具有特殊技術或專長,經中央目的事業主管機關延聘回國者;經政府機關或公私立大專校院任用或聘僱;就業服務法46條所規範的專門性或技術性之工作、外語教師、運動教練與員、宗教與藝術表演者、特許船員、國內需求人才等。
四、投移民:在我國有一定金額以上之投資,經中央目的事業主管機關核准或備查者。

上述這些人只要在臺灣連續居留或居留滿一定期間,仍具備原居留條件者,就可申請在臺灣定居。合法在臺灣定居者不一定要依國籍法申請歸化為我國國民。亦即,目前在臺灣工作的外籍勞工包括產業外勞、家庭幫傭與看護工只能在臺灣居留,卻不能定居。

至於中國大陸人民移入臺灣,依臺灣地區與大陸地區人民關係條例規定,有二類:

一、婚姻移民:臺灣人民的中國籍配偶,得依法申請進入臺灣團聚,經許可入境後,得申請在臺灣地區依親居留。依親居留滿四年,且每年在臺灣地區合法居留期間逾一百八十三日者,得申請長期居留。在臺連續長期居留滿二年,符合規定者,得申請定居。亦即,中國籍配偶申請在臺灣定居的年限需要6年。
二、依移民:臺灣人民之中國籍直系血親及配偶,年齡在70歲以上、12歲以下者。中國大陸人民之臺灣配偶死亡,須在臺灣照顧未成年之親生子女者。我國雖然不禁止工作移民、投資移民。但是,移民人口還是以婚姻移民與依親移民為多,工作移民與投資移民相對少。增加工作移民,尤其是白領專業、技術移民更是需要。

移民對臺灣的影

移民議題不只是一個人口、經濟課題,它也是一個政治、文化、社會的議題。新移民對臺灣的影響大致如下:

一、人口成
移民本是一個有效的增減人口的方法。人口過剩的國家,透過人口移出使該國人口社會增加率為負成長,總人口數就會下降。人口稀少的國家,或是生育率低的國家,利用人口移入,使人口的社會增加率提高,或提升生育率,提高人口的自然增加率。
我國人口自然增加率因超低生育率而從2014年的1.9‰左右,下滑到2021年接近零(0.1‰),總人口2356萬人;接著,人口自然增加率進入負成長。到了2061年臺灣總人口剩下1795萬人,減少547萬(-12.7‰)。除非人口移入使社會增加率提高。
我國從1990年代初引進外籍配偶,的確使臺灣的人口社會增加率提高,20年內新移民人口增加將近50萬。但是,這些以婚姻移民為主新移民人口,並沒有帶來較高的生育率。比較表1、圖1即可知,我國跨國婚姻比率與外籍配偶所生育的子女占當年嬰兒出生數的比率即可知,外籍配偶家庭的嬰兒出生率遠低於跨國結婚率。同時,當我國的外籍配偶大量增加的1990年代末,我國的總生育率卻在1998-2001年間,開始下降到1.7以下。接著2002年起進入超低生育率國家,總生育率低於1.3之後,就沒有再回升。顯示,以引進外籍配偶作為提高生育率的策略,在臺灣的效果不顯著。原因之一是嫁給我國榮民的中國籍配偶有1萬9491人,其中有1萬5856人是嫁給老榮民,這些老榮民年齡比預期壽命還高,其所迎娶的中國籍配偶年齡也超過生育年齡。娶中國配偶的老榮民爲的是得到一個家庭照顧者,或是找個伴侶,而不是為生兒育女。

[nop]描述 : http://plnews.blob.core.windows.net/collection/1429594847.jpg
圖1:我國的外籍配偶所生育的子女數占當年嬰兒出生數比率[/nop]
 
二、婚姻市
夏曉鵑(2002)的研究發現臺灣男子於1993年到印尼娶妻時的年齡以31-40歲所占比率高達55%,也有17%左右年齡超過41歲以上。到了1999年,臺灣男子到越南娶妻者,年齡層分布在31-40歲者高達六成,41歲以上的老新郎也有21.5%。意即這些到東南亞娶妻的臺灣男子的年齡高於臺灣男子的平均結婚年齡。這些迎娶東南亞籍女子為妻的臺灣男子絕大部分屬農工階級,他們是在臺灣經濟起飛階段出生,在臺灣資本開始外流時達適婚年齡。因此,夏曉鵑認為這些人在臺灣的經濟發展過程中,不但其經濟地位被邊緣化,其在國內婚姻市場的競爭地位也被邊緣化了。也就是說引進東南亞配偶解決了部分臺灣男子在國內婚姻市場找不到結婚對象的困境。
此外,我國國民娶中國女子為妻者有一部份的年齡偏高,主因是這些年齡較大的中國女子嫁給了老榮民。這群老榮民錯過適婚年齡,不因經濟發展之故,而是國共對立的經驗使然,他們年少就從軍,又以為可以很快反攻大陸,回鄉娶妻,焉知一蹉跎就是四、五十年。國共長期的對立,兩岸間互不來往,固然有部分老榮民早就斷了凱旋還鄉,娶妻生子的念頭,而在臺灣落地生根。但是還是有一部分錯過年壯,等到兩岸交流,才又興起回鄉娶妻之念。這些在國內婚姻市場已幾乎完全沒有競爭力的老榮民,憑著一點積蓄和月退俸得以在中國找到女子結婚,如果這些中國配偶是誠心嫁人,既可滿足老榮民在國內娶不到老婆的難題,又得到一個配偶照顧者,未嘗不是好事。但是,就怕中國配偶不懷好心,與老兵結婚是為了等繼承財產。當年這些老榮民娶中國籍配偶時平均年齡74.6歲,已過預期壽命,再加上,娶中國配偶的老榮民爲的是得到一個家庭照顧者,或是找個伴侶,而這些中國配偶只要當幾年的家庭照顧者,或性伴侶,就可繼承遺產,絕對是划得來的婚姻安排。至於,其中難免有部分是心懷不軌的,貪圖老榮民遺產、儲蓄,及遺屬給付,而盼及早送老伴上西天的;或是,虛情假意嫁給老榮民,但是婚外關係複雜者,也不乏其人,造成的家庭糾紛不斷。
然而,隨著這些在婚姻市場相對弱勢的男性大多已經結婚之後,靠婚姻仲介娶得外籍配偶的市場需求將大幅下滑。再加上資訊流通,我國外籍配偶的真實生活經驗逐漸曝光,引進外籍配偶的婚姻仲介市場將不再熱絡。

三、家庭別權關係
我國外籍配偶家庭的離婚率偏高、家庭暴力也多。以2013年為例,外籍配偶離婚率是本國籍婚姻的3.02倍。從表3也可看出我國近幾年來家庭暴力發生數中,屬於外籍配偶家庭的比率也很高。以2014年為例,中國大陸籍(含港澳)、外國籍的家暴發生數總計3,928件,占總家暴數的7.9%。2010年更高達7483件,比率達13.63%。
不論是東南亞國籍配偶或是中國配偶,早期大多透過婚姻介紹所、婚友社等仲介而促成。先經由相片簿、網路、電視,或錄影帶挑選對象,再經過短暫的相親之旅,就決定終身大事,這種郵購新娘,本質上是將婚姻商品化,媒介者極力促銷,從中獲取媒介費用,導致交往時間短暫,甚至沒有交往時間(王仁宏、張書銘,2003)。因此,難免認識不清;再者,雖然中國配偶語言相近,但是由於年齡差距大、文化、價值觀均不同,造成溝通困難,致使家庭暴力頻傳。尤其受暴外籍配偶缺乏社會支持體系、不熟悉我國法令,又擔心居留身分,以及子女監護權問題,而忍氣吞聲,處境往往比本國婦女艱難 (內政部,2003) 。
移民回將母國傳統性別角色、性別權力模式也帶到移入社會(Harriss and Shaw, 2012)。越南、印尼、泰國等東南亞國家的較不平等的家庭性別權力關係也隨著進入臺灣,而早期引進外籍配偶的臺灣男子的社經地位較多屬低下階層,其家庭性別權力關係也較傳統,這或許是外籍配偶家庭暴力發生率高的重要原因。
婚姻與家庭關係不穩定對新移民子女的健康、人格發展、教育、人際關係等均會造成不利的影響,其負面影響大於本地家庭,因為本地家庭發生家庭暴力事件或離婚事件時有些尚可找到家族、或家庭外部支持系統協助。由於,外籍配偶家庭本身的社經地位往往偏低,其社會支持體系薄弱,更不利於受暴或目睹家庭暴力兒童的身心發展。

[nop]表2:我國人與外籍人士離婚統計
描述 : http://plnews.blob.core.windows.net/collection/1429589568.png
[/nop]
[nop]表3:我國家庭暴力發生數與國籍別
描述 : http://plnews.blob.core.windows.net/collection/1429590786.png
[/nop]
四、勞動
王宏仁(2001)研究越南新娘為例,指出外籍配偶投入臺灣的勞動市場的比率隨著工作法令的放寬而漸增,他們所做的工作基本上都是低階勞動市場的工作,而且都是藍領階級的工作,跟外籍勞工的工作差不多。這些外籍配偶投入勞力市場,對於無資格申請外籍勞工的小企業而言是一大福音,她們扮演低階勞動的重要預備軍。同時,當中上階級家庭可以聘外籍看護工、家庭幫傭來「侍奉公婆」時,中低階層的家庭只好靠迎娶外籍配偶來解決日益嚴重的老人照顧問題。娶了外籍配偶可說同時解決了兩個家庭的問題,一方面家庭勞務有人做(等於是變相的外傭),另方面也滿足了成家的社會期待。據此,王宏仁認為臺灣的外籍新娘具有雙重的「生產力」:工作的生產力(productivity),以及家庭的生產力(fertility)。這樣的現象不只是國與國間的所得不平等的問題所引起的,還涉及接受國本身國內階層化的問題。顯示,外籍配偶對我國的勞動力貢獻,應是協助家庭照顧,或是家庭式小企業者為多,投入產業者少,尤其那些嫁給老榮民的中國女子,對於老人的照顧應有一定的貢獻。
然而,隨著新移民家庭的下一代逐漸長大之後,在臺灣普及的國民義務教育下,受教育不是太大的問題。但是,就業、婚姻就會是挑戰。如果新移民子女無法融入臺灣社會,又遭受到就業歧視、社會排除,爆發移民衝突的可能性比外籍配偶初到臺灣社會來得機率高。2005年10月27日法國巴黎移民區的少年暴動、2013年5月19日瑞典斯德哥爾摩的移民暴動,都是起因於移民第二、第三代的就業困難,而她們又被認定為搶走本國人工作與福利的元兇。而當右傾政府想要刪減福利預算時,移民的福利給付常是第一刀被砍的,也造成移民家庭更容易陷入貧窮,社會的隔離、排除就更明顯。這種惡性循環很難讓移民社會整合。

五、引進專門人才
婚姻移民本就很難期待有計畫地引進專門人才。要引進專門人才必須靠投資移民與工作移民。然而,我國的白領工作移民人數成長非常緩慢。依就業服務法46條規定的工作移民條件而有效聘僱許可的外國專業人員人數,成長緩慢。2013年才26,627人。近十年來人數與業別變動不大。其中,主要來自日本8,178人、美國5,493人、馬來西亞1,601人、加拿大1,299人、英國1,205人、菲律賓1,001人等國。男性22,093人、女性5,534人。主要工作是專門技術人員14,855人、補習班英語教師5,094人、學校教師2,408人、宗教、藝術及演藝人員1,818人、外商公司2,010人、履約人員1,403人。這些專業外籍白領勞工本就不多,申請成為移民更少。
外籍配偶目前貢獻較多的是跨國語言、文化人才。這些人才的確有助於補足臺灣過去較忽略的東南亞諸國語言與文化的探討。

六、福利源排
民是否都是福利依賴者,各國研究結果分歧。Hanson et al., (2007) 研究發現,移民帶來的國家財政壓力導致各國移民政策轉向趨於保守。而Rowthorn (2008) 進一步指出技術性移民帶來財政貢獻,非技術性移民相對地造成移入社會的福利支出消耗,使得本地人對其產生憤恨。Gaston(2014)的研究的確發現移民增加引發再分配需求的壓力,導致政府為了提供本國人更多的公共服務,而緊縮移民政策。的確有些研究指出移民造成福利依賴,例如:Borjas and Hilton (1996) 研究美國,Hansen and Lofstram (2003)研究瑞典,Blume and Verner (2007) 研究丹麥。相反地,Baker and Benjamin (1995)研究加拿大的移民,Gustman and Steinmeier (2000)研究美國男性移民,都發現移民不見得消耗更多的社會福利。Drinkwater & Robinson (2013)研究英國經驗,也發現很難一概說英國的移民使用較多社會福利,主因在於移民的組成複雜,來自澳洲、美國、歐盟八國的移民較少申請社會福利;反之,亞洲、歐盟八國以外國家移民則使用較多社會福利。Pellizzari (2013) 針對義大利的研究也發現移民本身的職業屬性與集中的地理區域影響其使用福利的狀況,低技術移民集中在都會區,由於其從事粗工、照顧與家務幫傭工作,賺取的薪資較低,需求較多的福利提供;反之,技術移民較少使用福利給付。
我國於2003年推出「外籍與大陸配偶照顧輔導措施」針對生活適應、醫療保健、保障就業、教育文化、人身安全,及法令制度等六大重點,39項具體措施,明訂主辦機關,及期程,限期完成。2005年設置「外籍與大陸配偶照顧輔導基金」30億,每年3億。2006年各縣市政府設外籍配偶家庭服務中心。某種程度也在避開社會福利資源的相互排擠。

七、性產業與人口販運
移民又有合法移民(legal migrants)與非法移民(irregular migrants)之分。估計在西方工業民主國家的移民中有30-50%是非法移民,就是一般所說偷渡客。根據國際移民組織(International Organization for Migration, IOM)的估計,每年至少有4百萬人偷渡邊界進入他國。偷渡與人口販運每年創造一百億美元的商機。
臺灣的產業與社會福利外籍勞工不列入永久移民(Permanent migration)對象。但是,到2015年2月底確有累計44,204人仍然行方不明。這些人屬非法移民,也是暫時移民(Temporary migration)。組成主要是印尼與越南兩國籍,其中,他們在臺灣非法打工,從事性交易、低薪、血汗勞動,是一群嚴重被剝削的外國人。表3呈現的案件數據只是冰山中的一角,還有為數更多的被販運外勞正在臺灣被勞力或性剝削。
至於那些利用假結婚入境,或是偷渡入境的中國女子,對臺灣性產業勞動力的投入,是另一個問題。滿足了臺灣性產業市場新鮮的需求,但是帶來的後遺症不小,這不應該是我們所期待的勞動力引進。家庭照顧、低技術勞動力。
在跨國婚姻中,最令人擔心的還是人口買賣,有部分外籍配偶是透過婚姻仲介引進國內,而其臺灣配偶根本是個人頭,有些是原住民、遊民,黑道分子,或是不知情人士,他們的身分被用來作為與外籍配偶假結婚之用,其中主要是與年輕的中國女子結婚,以利入境從事賣淫工作。尤其是國內色情市場近幾年主打「大陸妹」,由於中國女子來臺賣淫除了語言溝通無障礙外,年輕、好管理、配合度高,為求新鮮,利之所驅,利用各種管道進口中國女子,就成了人蛇集團一波接一波的冒險生意。
林萬億(2003)從過去幾年海基會受理中國大陸婚姻類公證書的數據,或是警政署出入境管理局入境的數據推估,發現中國人民與臺灣國民結婚者中有相當高比率是假結婚真入境。例如,依內政部2001年底的統計資料,我國人民與中國大陸配偶結婚總對數是12萬4890人,依規定中國大陸配偶必須結婚滿兩年,且婚後累計在臺灣合法停留超過3百日就可申請依親居留,但是,到2003年8月為止,申請到臺灣居留的中國大陸配偶總計才8萬4953人,差距高達3萬9937人,依常理推斷,中國人民與臺灣國民若是真心結婚應會申請來臺依親居留,而後申請定居才對,卻有如此多人已經吻合申請依親居留資格,而仍然不排隊等待配額,其中必有緣故,可以大膽假設其中多半是假結婚真入境,從事色情行業或打工,不是真正想當臺灣媳婦。據此大概可以推估中國女子以假結婚名義進入臺灣者約占臺灣人民與中國配偶結婚對數的32%。
上表1數據顯示,中國大陸女子嫁入臺灣的結婚人數,從2003年的3萬1353人,明顯下滑到2004年的1萬1840人,差距高達1萬9513人。其原因不外乎與2003年4月起,境管局針對部分婚姻可疑之中國大陸配偶,先行核發停留一個月效期之旅行證,較往常核發探親3個月或團聚6個月之停留效期為短,同時以書函通知在臺配偶,於入境後停留效期屆滿前5日,偕同中國大陸籍配偶至境管局接受面談;另函轄區警察局,請勤區派出所於面談對象入境後,加強查察,並將查察情形於面談前函覆,以作為面談之資料。並於2003年9月1日起全面實施中國大陸配偶面談制度有關。面談政策實施後,中國大陸配偶人數跟著急速下降。
從上述的資料中證實,實施中國大陸配偶面談後,2004年我國人民與中國大陸人民結婚對數下降約三分之二。其中有部分是因不想被質疑假結婚而延緩結婚時機,但有部分的確是假結婚被查出而遭遣返者。另依境管局資料顯示,2004年,中國大陸人士核准來臺探親與團聚人數比前一年減少2萬7,771人。亦即,中國大陸配偶結婚後申請來臺探親與團聚(2004年3月1日起,將中國大陸配偶結婚後申請來臺探親改為團聚)的人數大幅下滑,也表示中國女子藉由假結婚管道進入臺灣從事非法打工或色情行業者減少了兩萬餘人。
以假結婚名義合法引進外籍女子來臺賣淫的對象除了中國籍女子之外,也有少數東南亞諸國籍女子,從警方查緝到的外國人在臺從事色情行業人數中,即可發現端倪。由於中國與東南亞國籍,特別是越南籍婦女以結婚名義來臺,而被販賣為妓的現象逐漸顯著,早已引起國際的關切。於是,政府也於2004年開始實施對東南亞國籍婚姻移民的境外面談,使東南亞地區外籍配偶的假結婚案例下降。

[nop]表2:行方不明外籍勞工統計 (截止日期2015,2,28) 
描述 : http://plnews.blob.core.windows.net/collection/1429590846.png
[/nop]
[nop]表3:人口販運查緝案件統計 
描述 : http://plnews.blob.core.windows.net/collection/1429590960.png
[/nop]
八、問題
大量的跨國移民進入國內,出現多元文化人口(multicultural populations),這本非壞事。讓更多不同族群、文化移入,豐富移入國的文化內涵。讓人民不必出國,也可以體驗多元文化的生活方式。然而,也出現族群、移民為基礎的正式、非正式組織、跨國網絡,從事資本、商品、理念的流通。這嚴肅地挑戰了傳統國家的治理自主性(Adamson, 2006)。
邱淑雯(1999)指出,大量的外籍新娘在臺灣,使得臺灣地方注入多元文化,因此「在地國際化」的理想得以在臺灣鄉鎮形成。這樣的說法類似Katzenstein (1987)描述外籍勞工對德國多元文化形成的貢獻。但是,夏曉鵑(2000)不認為跨國婚姻必然導致「在地國際化」,因為藉由跨國婚姻,國際分工具體化為不平等的人際關係。因此她主張跨國婚姻乃資本全球化最深化的階段。
邱淑雯(2001)也注意到女性移民的認同問題。這些女性移民屬多重少數者(multiple minority),既是女性,又是外地來的,而且是社經地位的弱勢,她們必須承擔更多複合的壓迫(interlocking oppression)。在文化認同上,女性移民扮演移入社會內部的圈外人(outsider-within),在面對原生社會與接待社會的雙方文化邊界統制的壓迫時,得以藉由這種策略求取生活、自我強化,也自我認同。亦即,把接待社會與原生社會雙方的文化都當成是一種「生存的工具」,保持相對化與距離化,不是兩者擇一的放棄或靠攏,而是透過對雙方文化持續不斷的解構與重構來定義自我。
基本上,作為婚姻移民移入國的臺灣,存在郵購婚姻市場下的買方優勢,難免對娶進來的異國女性有「家庭照顧者」、「生育的工具」、「花錢買來的」等刻板印象,夫妻間的不對等關係至為清楚;而外籍配偶往往也有「嫁過來是為了改善娘家經濟困境」的認知,臺灣男子對外籍配偶的歧視不自覺地產生,這種不對等的婚姻關係本就不利於對移入社會的認同。再加上中國配偶常因「大陸妹」賣淫的惡名昭彰,而有被懷疑是否也是為了錢才嫁過來的,使得部分真心想嫁個好臺灣郎的中國女子,其忠誠度隨時被考驗;更難堪的是中國籍配偶必須至少6年才能拿到身份証,東南亞籍的配偶則只要3年即可申請,難免讓中國籍配偶不解,為何「同是中國人」(?),待遇比外國人還不如(依內政部定義大陸配偶不屬外籍配偶,也不屬本國配偶),這種因兩岸特殊的國家關係,導致對身分取得的差別待遇,都使中國配偶對臺灣的國家認同不易建立。
事實上,夾雜在明顯敵對但又不確定的兩岸關係中,中國女子嫁入臺灣家庭,或是來臺灣工作,所必須承擔的認同風險遠大於臺灣國民對政黨間的統獨紛爭的支持偏好所可能帶來的風險。她們如果為中共美言,或者多打聽一些有關臺灣的政經資訊,難保不會被懷疑是「對岸派來臥底的美人計」;要這群中國配偶熱愛臺灣,拋棄中國,也是強人所難,生長在臺灣幾十年的人,認同中國多於或等於認同臺灣的人都大有人在,我們何忍要求嫁過來才幾年的中國配偶認同臺灣?於是,採取「部分認同,部分保留」、「去政治化」、「中立化」,可能是這些中國配偶自我管理認同難題的最佳策略。如此一來,必然使其更疏遠公共事務,對公共事務的自外,讓這些中國配偶成為名副其實的「社會中的外人」,認同問題只是懸而未決,於是,被這個她們所移入的社會接納的可能性也就跟著延宕,這是隨時會被挑起的痛。事實上,有些中國配偶嫁到臺灣來的目的是金錢,而非感情,要他們認同臺灣本來就很難;至於嫁給大中國思想較濃的我國國民,耳濡目染、兩相激盪下,向中國傾斜的思想只會增強,不會抑制。這些人都是臺灣這些年來積極祈求島內族群大和解下的新難題
種族自殺(race suicide)的焦慮被認為是二十世紀初美國擔心人口性別角色與性習俗改變、種族混雜,以及對貧窮移民大量湧進美國的憂心,而啟動包括移民政策在內的國家介入,一方面以社會福利方案鼓勵白種女性多生育,另方面嚴格限制非白種人的移民人數 (May, 1995; White, 2002) 。這種種族自殺的焦慮固然不是値得讚揚的價值,但是,卻是一個社會歷史政治經濟的產物,它也若隱若現地漂浮在國人的意念理,影響著我們對外籍配偶的論述,尤其是針對中國配偶。

九、家安全
國際移民已經成為各國國家安全議程的首要課題。包括美國、歐洲,以及世界各國主要移入國的決策者都國家安全與國際移民產生關連(Adamson,2006)。這些憂慮的升高來自幾次的恐怖攻擊事件,例如:1993年2月16日紐約世界貿易中心的汽車爆炸案、1995年的巴黎地鐵爆炸案、1998年8月7日美國駐東非坦尚尼亞首都三蘭港肯亞首都奈洛比的大使館同時遭遇汽車炸彈襲擊、2001年的9月11日世界貿易中心與五角大廈的恐怖攻擊、2002年10月12日印尼峇里島爆炸案、2004年3月11日的馬德里炸彈攻擊事件、2005年7月7日的倫敦爆炸案、2013年4月15日波士頓馬拉松爆炸案、2015年1月7日法國巴黎查理周刊總部槍擊案等。基於對國際恐怖主義的恐懼,再加上媒體對移民問題的偏差放大(deviancy amplification),而導致國民普遍的道德恐慌(moral panic)(Llewellyn, Agu & Mercer, 2015)升高,國族主義(Nationalism)更加強烈擴散,仇視外來者的情形跟著嚴重,少數族群被更邊緣化(marginalization)。帶動移民政策往經濟與社會安全化(securitization)方向傾斜(Mohapatram, 2013)。所以,移民政策往往不是數字為基礎,而是受到媒體凸顯議題(issue salience)的影響(Luedtke,2015)。

移民政策建

一、境管制(regulating borders)
依「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」第80條規定作為偷渡使用的船舶、航空器或其他運輸工具所有人、營運人或船長、機長、其他運輸工具駕駛人一定期間之停航,或廢止其有關證照,並得停止或廢止該船長、機長或駕駛人之職業證照或資格。且主管機關得沒入該船舶、航空器或其他運輸工具。並處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣1百萬元以上1千5百萬元以下罰金。
據此,供人使用作為偷渡工具之船隻、船東、船員風險極大,但是還是有船家甘冒風險載運偷渡客破浪前來淘金。一來是有利可圖,二來相準查緝偷渡仍有漏洞。因此,持續嚴密海防查緝,才能杜絕偷渡。
此外,依同法第10-1條大陸地區人民申請進入臺灣地區團聚、居留或定居者,應接受面談、按捺指紋並建檔管理之;未接受面談、按捺指紋者,不予許可其團聚、居留或定居之申請,已讓假結婚情形相對減少。而非中國籍的外籍配偶的境外面談實施以來,也有相同的效果。但是,也出現一些爭議首先,萬一移出國是對臺灣不友善,或是正在內戰中,對外籍配偶申請該國結婚相關證明就會困難重重;其次,如果是在臺灣因工作、學習認識的外籍配偶,境外面談也是一個不符合現實的作法。第三,境外面談人數眾多需要排隊等候一段期間,對急著想結婚或已懷孕的人來說也是一種煎熬。第四,對於境外面談的態度、內容的看法不一致,或是面談者的教育。這些爭議有待主管機關透過行政協調一一改善,兼顧國境管理與人權。

二、公民身分取得管制
這必須立基於種族平等、人權的普世價值為最高指導原則。移入國家必須給予合法移民應有公民身分。國家安全與國際義務的承擔必須同時考量。這帶給國家制訂移民政策上某種程度的緊張關係。但是,不論國內法、國際法增加移民人權保障是一種國際趨勢(Crepèau, Nakache, & Atak, 2007)。
對臺灣的新移民來說,國民身分的取得中國大陸籍時間較其他外國籍長,是兩岸特殊關係下的考量。事實上,中國籍人士移民臺灣不必拋棄其國籍,也是這種兩岸特殊關係下的例外。比較難單獨從人權來考量。而是一個政治議題。倒是,學歷的可攜帶應該比社會安全給付資格的可攜帶更加迫切。不管那一類移民,移出國的學歷證明無法適用於移入國,會造成就業、社會認同、尊嚴上嚴重的壓抑與限制。我們對於移民的學歷可攜帶是可以更加開放,以利新移民就業。

三、社保障
新移民的社會保障包括四個重點(Sabates-Wheeler& Koettl, 2010)。首先是接近正式的社會福利體系。包括各種社會保險、社會救助、福利服務等。目前新移民加入各種社會保險的障礙較小,就業者即可加入勞工保險、全民健康保險;未就業者則可依附在配偶或直系血親投保。而以眷屬身分加保,必須負擔 30% 的保費;如所依附的另一半配偶也沒有工作,需要在戶籍所在地的公所加保,則自行負擔60%的保費,其等待期是四個月。至於,社會救助則需具中華民國國民始能成為社會救助對象。這也就是為何在婚姻、經濟移民移入申請資格上的財力證明規定的原因;也是前述的移民的社會福利依賴的話題。如前述,人權保障的普世價值,婚姻移民的社會救助需求其實是起因本國籍男子的家庭經濟弱勢,理應不該責難於外籍配偶。因此,放寬貧窮婚姻移民家庭的社會救助規定是符合國際人權的趨勢。至於外籍配偶的福利服務,除了各地方政府的外籍配偶家庭服務中心之外,接近最多的是家庭暴力暨性侵害犯罪防治中心。不論何者,福利資訊的提供、雙語服務、文化敏感是必須加強的課題。
其次,可攜帶的社會安全給付。這是一項挑戰性較高的福利互惠。例如,國際移民在移出國所享有的勞工保險是否可累計移入國的勞工保險年資?特別是年金權的移轉。目前國際上尚未建立跨國的社會安全給付移轉的普遍原則。就臺灣與中國、越南、印尼、泰國等的婚姻移民來說,移出國的社會保險制度相對落後於我國,這個問題相對簡單。但是,與移出國建立互惠協議以保障移民的社會安全給付權的銜接,是必須及早做準備的。
第三,就業的無歧視。如上述,新移民如果是技術移民,社會福利需求低;反之,非技術移民的社會福利需求高。為了解決新移民的就業問題,除了放寬其原學歷證明之外,就業訓練與媒合是必要的。否則,外籍配偶地度就業、就業低薪化、就業低技術化幾乎難以扭轉。
第四,接近非正式服務資源。目前臺灣的移民服務也是大量依賴民間非營利組織的提供,以及移民的自助團體。這是必須不斷被支持與鼓勵的。

四、多元文化社的再確認
任何新移民移入國都不免要面對多元族群社會的來臨。臺灣社會也必須再次確認自己的社會本來就是一個移民社會。新移民的複雜度遠高於過去;復加上臺灣與中國在政治、外交、國防、經濟競爭上的對立關係與社會、文化的差異,移民所帶來的社會認同議題不亞於穆斯林與基督教國家間的衝突關係。然而,臺灣社會還是要承認一個多元文化社會的來臨已在眼前。建立國民多元文化的價值、態度、行為、制度是需要時間的。但是,不加緊腳步,根本趕不上外籍配偶家庭人數的增加速度與其子女成長的速度。

五、力再均衡
移民人數增加之後,不可避免地出現新的國際權力均衡。經濟、軍事、外交。在經濟力方面,如何運用移民的人力資本在全球經濟市場獲取更大的經濟利益,而不只是移入一群需要被照顧的人口群。這必然引發更大的社會福利資源配置的衝突。例如,引進高科技人才、吸引本國缺乏的專業與技術留學生、投資移民。移民也會影響軍事力量。例如,引進軍事科技、武器技術專家,以及情報專家。外交力量的成長,的確也可透過移民作為正式、非正式外交使節,緩衝國際衝突。移民人數增加,任何國家不可能都是贏家,也會有所損失。但是,在全球移民浪潮中,只是被動地移入,必然成為輸家的機會較大。

六、有計畫的引人才
我們應該改變依賴婚姻移民的人口政策,將重心移往專業人才與技術移民。提供誘因,甚至進行覓才,勸說移民。讓臺灣所需的各種專業人才得以移民成為臺灣人,貢獻臺灣的產業、文化、運動,甚至國防、外交。據此,提供較優渥的薪資、工作條件、子女教育環境、友善外國移民的社會價值、社區生活品質,始能奏效。

七、暴力突的
移民可能帶來的暴力衝突除了國際恐怖主義之外,就是組織幫派。例如,華人、日本、義大利移民在美國的族裔社區的黑幫組織,這些幫派有的為了保護僑民。但是,魚肉僑民也是常見的。目前,臺灣的新移民較不可能發生如勞動移民的幫派組織。但是,由於因政治引發的暴力衝突已然上檯面。例如,中華愛國同心會在臺北市101大樓前揮舞中華人民共和國國旗,對法輪功支持者叫囂,攻擊反對其言論、行為的路人、觀光客。而該會秘書長兼總幹事張秀葉女士即是來自中國的婚姻移民。這種因政治信仰差異所產生的暴力衝突目前是局部的,侷限在某些議題與地點。但是,其潛在的社會團結威脅卻是不可小看。在言論自由的前提下,如何避免挑起族群、國族的衝突,是移民社會必須預防的。



[nop]參考書目
王宏仁、張書銘(2003)商品化的跨國婚姻市場:以臺越婚姻仲介業運作為例。臺灣社會學,6期,頁177-221。
王宏仁(2001)社會階層化下的婚姻移民與國內勞動市場:以越南新娘為例。臺灣研究季刊,第39期,頁93-151。
內政部 (2003) 外籍與大陸配偶照顧輔導措施。
林萬億(2003)中國移民對臺灣社會的影響,論文發表於兩岸交流與國家安全國際研討會,群策會主辦,11月1-2日,臺北:圓山大飯店。
邱淑雯 (1999) 在地國際化:日本農村菲律賓新娘。當代,141期,頁108-117。
邱淑雯(2001)女性移民:文化邊界標誌與認同。當代,164期,頁92-103。
夏曉鵑 (2002) 流離尋岸:資本主義國際化下的外籍新娘現象。臺灣社會研究叢刊─09。
戴寶村(2007)簡明臺灣史,國史館臺灣文獻館。
Adamson, F. B. (2006). Crossing Borders, International Migration and National Security, International Security, 31(1), 165-199.
Baker, M. and Benjamin, D. (1995). “The receipt of transfer payments by immigrants to Canada”, Journal of Human Resources, 30(4), 650-676.
Blume, K. and Verner, M. (2007). Welfare dependency among Danish immigrants, European Journal of Political Economy, 23(2), 453-471.
Crepèau, F., Nakache, D. & Atak, I. (2007). International Migration: Security Concerns and Human Rights Standards, Transcultural Psychiatry, 44(3), 311–337.
Drinkwater, S. & Robinson, C. (2013). Welfare participation by immigrants in the UK, International Journal of Manpower, 34(2), 100-112.
Gaston, N. (2014). International Migration, Immigration Policy and Welfare Spending, International Migration, 53 (2), 386-397.
Gustman, A. and Steinmeier, T. (2000). “Social security benefits of immigrants and the US born”, in Borjas, G. (Ed.), Issues in the Economics of Immigration, University of Chicago Press, Chicago, IL, pp. 309-350.
Hansen, J. and Lofstram, M. (2003). “Immigrant assimilation and welfare participation”, Journal of Human Resources, 38(1), 74-98.
Harriss, K & Shaw, A. (2010). Migration, Family and British Social Policy in the Late 20th Century: British Pakistani Perspective. In Janet Fink and Åsa Lundqvist (eds.) Changing Relations of Welfare: family, gender and migration in Britain and Scandinavia. Ashgate.
Hanson, G.H., Scheve, K. and Slaughter, M.J.(2007). Public finance and individual preferences over globalization strategies”, Economics and Politics, 19(1): 1–33.
Lee, E. S. (1966) . A Theory of Migration, Demography, 54(3), 47-57.
Llewellyn, A., Agu, L. and Mercer, D. (2015). Sociology for Social Work, Cambridge: Polity.
Luedtke, A. (2015). “Crisis” and Reality in European Immigration Policy, Current History, March, 89-95.
May, E. T. (1995). Barren in the Promised Land: Childless Americans and the Pursuit of Happiness. NY: Basic Books.
Mohapatra, N. K. (2013). Migration and Its Impact on Security of Central Asia, India Quarterly, 69(2) 133–157
Pellizzari, M. (2013). The use of welfare by migrants in Italy, International Journal of Manpower, 34(2), 155-166.
Rowthorn, R. (2008). The fiscal impact of immigration on the advanced economies”, Oxford Review of Economic Policy, 24(3): 560–580.
Sabates-Wheeler, R.& Koettl, J. (2010). Social protection for migrants: The challenges of delivery in the context of changing migration flows, International Social Security Review, 63( 3-4), 115-186.
White, Linda (2002). Ideas and the Welfare State: Explaining Child Care Policy Development in Canada and the United States, Comparative Political Studies, 35(6), 713-743.[/nop]
 

【本文出處;更多精采報導,請上《民報:www.peoplenews.tw》;《民報粉絲團 www.facebook.com/taiwanpeoplenews 》。】
FaceBook
最新網路流行話題掌握 歡迎一起加入
分享至Facebook

FACEBOOK粉絲留言版

你可能會想看的文章
【投書】濫權強制執行  官兵變強盜乎 快新聞/日本腦炎高峰! 國內再添5例 3男2女染病治療中 北市府舉辦「臺北疫情後經濟轉型論壇」柯文哲引領企業迎戰後疫情時代 2020《台北疫情後經濟轉型論壇》 柯文哲市長:「疫情衝擊來得又快又猛,面對更加嚴峻的消費動能不足、金融市場震盪等風險,突顯了IT和數位轉型的價值。」 小荷才露尖尖角!全台Top7賞荷景點 夏季限定荷花季終於來囉~ 夜線/陳以信小傷硬扯「皮開肉綻」網友酸:太嚴重了 這要截肢 夜線/聖索菲亞將恢復為清真寺?土耳其不顧反彈:這是內部事務 文化部澄清:報載蘇貞昌下令限制陸媒48小時離境 與事實不符 氣象達人/午後陣雨逐漸減少 破記錄高溫又要回來了 外國人來臺檢附陰性證明期限 限3個工作天內 加碼復健終出院! 全台住院最久新冠重症病人滿懷感謝 嘉市升格38週年 致力打造「全齡」宜居城市 普篩?陳時中:35%驗不出漏網之魚反而危險 打造全民運動城市 桃市「運動i臺灣計畫」核定120項活動創新高 普篩?陳時中不以為然:35%驗不出漏網之魚反而危險 精選8條嘉義登山步道秘境|踏遍古道享受森林清新空氣與鳥鳴 防阻野生動物危害農林作物 屏縣最高補助2萬5 因應港版國安法通過 北市府成立專案協助港人移居台北 【詹婷怡專欄】正值後疫情時代,數位發展在台灣能全面啟動的關鍵要素 疫情全球化時代,如何做好防疫、預防感染病毒?
大家都在看
柯文哲轟三倍券「有念書都知道無效... 陳櫻文才公證完爸爸火速賣房 回宜... 蘇貞昌宣布:全國中小學全面裝冷氣... 防疫大解封 中市居家檢疫人數激增... 市政不如韓國瑜? 楊明州回嗆:公... 快新聞/名嘴酸「有自信當選卻不辭... 捷運抓漏!1280悠遊卡竟坐到一... 家門口有紅線 6歲童家門前下車被... 花小錢中大獎 台中購物節公開三妙...

首頁 政治新聞 【民間國安會議專欄】人口與移民問題