一、問題
自從WTO的前身，GATT，在烏拉圭回合多邊貿易談判於1993年達成「農業協定」(Agreement on Agriculture)之後，國際社會開啟了農產貿易自由化的新時代潮流，自由化已是各國農業必須積極面對，且無法片面抗拒的經貿大環境變遷趨勢。台灣在2012年加入了爭取入會多時的WTO，正式成為這個重要的國際經貿組織的一份子，並盡力遵循WTO國際規範，積極調整農業相關的邊境貿易措施以及境內農業政策與相關措施。
除了國際貿易自由化帶來的衝擊，台海兩岸關係近年來急遽的變化也為台灣境內農業帶來不可忽視的重大影響。在台灣解除戒嚴後，兩岸交流逐漸頻繁，關係逐漸改善，尤其最近幾年在馬政府積極向中國傾斜的一中政策下，私下與中國密商或片面簽署了一些令國人不安的協議，其中不乏對我國境內農業極可能造成嚴重衝擊的主張或行為，包括：ECFA、自經區、服貿協定等。
在沒有貿易障礙的情況下，價格高於國外的農產品若無其他非價格競爭優勢，勢將為進口品所取代。這些農產品的國內價格會因進口而下跌，國內產量會減少，國內的這些產業會萎縮或潰解；農產品對外依存度上升，糧食自給率下降；農民生產者及國產品產銷供應鏈的相關業者之所得及收益將會減少(但不包括以廉價進口品為原料的加工業者及販售者)。
此外，國內農業就業機會將因而減少，農業勞動力工資會下跌；農地等農業生產資源會閒置或移出，資源未充分就業的社會成本上升，資源重分配的移轉成本增加。由於農家所得偏低，所得重分配效果所造成的社會不公現象與必需付出的社會成本將會提高；與產業相關的外部效益或外部成本可能跟著減少或消失，尤其嚴重的是具有社會文化價值的外部效益的減少或消失。
二、因應策略
在農產貿易自由化的環境下，外國農產品將因我國境內農產品市場的開放而有擴大進口的機會；但是我國農產品出口的機會也可能因各國農產品貿易障礙的調降而增加。因此，我們應面對現實環境的變化而積極調適因應，化被動為主動，轉守為攻，積極開拓國際農產品市場，學習荷蘭以歐洲鄰國，甚至全球，為其腹地及市場的開創精神。
因應經貿自由化的基本策略原則：
1. 尊重市場機能，但不迷信市場機能
政府可以積極採行有利於提升境內產業國際競爭力的政策措施，以避免自由化帶來的負面衝擊。政府應積極扮演的角色是制定並有效執行健全的經貿制度與法規，以創造適合經貿活動順利推展的客觀環境。市場機能可以解決的事情由市場機能解決即可，不須政府介入；但是政府也不能忽視市場失靈的可能，並且應積極以公權力彌補市場機能之不足。
2. 政府宜扮演積極角色，以發揮彌補市場失靈的功能
政府應善用公權力將「外部效果」內部化。對於提供「外部效益」的農業產銷活動應加以補貼、獎勵或表揚；對於具社會價值卻不能彰顯其市場價值，無法由市場機能有效引導而充分提供的農業多元功能，政府應積極對農業從業者提供相對價值的補貼、獎勵或表揚，以彌補市場機能之不足；為追求其他社會利益而對於農業的限制及所造成的損失，則應給予相對程度的補償或救濟。
3. 政府宜盡力量扶助社會弱勢及自由化的受害者，以追求社會公平正義
政府應及早對貿易自由化的受害者提出因應對策，並協助產業結構調整、資源移轉，以降低競爭與調整所必須付出的社會成本。宜積極採行救濟及救助措施(包括各種社會福利及公共服務措施)協助貿易自由化的弱勢受害者，以避免貧富不均及社會不公現象持續惡化。
三、政策建議
1. 國際農產品市場的開拓有賴國產農產品國際競爭力的提升，而市場區隔、目標市場選擇、產品定位則是進入國際市場的基本行銷策略。我國產農產品的競爭優勢不在價格，而在品質，因此更宜加強衛生安全，以取得非價格競爭優勢，將產品定位在優質、安全、營養、新鮮且兼顧環保的高品級農產品，以高所得消費者或國家地區為目標市場，與廉價競爭品形成市場區隔，並建立優良的國家形象，與國內、外消費者對台灣生產農產品的信心與忠誠度。
2. 政府應積極協助業者找出具國際競爭優勢條件及發展基礎或潛力的農業部門重點產業，以跨部門整合協同的力量，在觀念的創新、資訊的提供、技術與知識的研究教育、法規的簡化、物流制度的改善、專業園區的規劃、群聚效應的發揮、溫室的設計、交通建設的改善、產銷結構的改變、領域外知識與技術的引入等相關事務全力配合支持。事實上，要能在國際市場占有一席之地的農業商品必須具備穩定且充分的質與量的條件。儘管台灣農地面積不大，除力求擴大經營之規模外，希望能以創新及群聚化的力量促進其國際競爭力與永續發展。
3. 我國農地面積及境內市場均不大，土地利用型農作較缺國際競爭力，故在貿易自由化環境下，宜發展資本/技術密集的產業，除少量多樣化的生產以供給國內市場及特定國外市場之需求外，應努力尋找具國際市場競爭力的農產品項目，作為避免農產貿易自由化衝擊下，無法充分利用農地、農業勞動力等農業生產資源等困境之產業發展策略。此外可以農業園區方式發展選定的重點產業，以發揮群聚效應，並促進產業產銷效率。
4. 雖然農業生產大規模化在農地面積有限的台灣推動不易，但可善用農民組織或農業產銷組織的力量整合個別生產者，以發揮規模經濟的效果，並提升生產效率。此外也可因而讓弱勢生產者在零售端逐漸集中化、強勢化的農產品供應鏈中，發揮制衡下游強大買方的市場力量，避免發生不合理的農產品運銷價差等價格形成無效率現象。
5. 為降低進口農產品對國內市場的衝擊，除教育及鼓勵國民支持本土農業，也宜積極獎勵農民或廠商多採用國產農產品加工利用，以提高其附加價值。不得已必須進口之農產品也儘量將之利用為原料，加工成食品再出口至其他食品工業較不具競爭力的國家，充分運用台灣良好的食品加工技術與產業基礎，並積極建立較先進可靠的食品安全衛生標準與制度，協助建立國際知名品牌及塑造良好的國家形象。日本近年來積極採行的「食農教育」、「綠燈籠」及「農業六級化」等政策措施，都是極具參考價值的因應農產貿易自由化對農業可能帶來負面衝擊的具體作為。如有充分準備與積極的調適作為，或許可因農產品貿易自由化而創造境內農業轉型升級、提升農產品附加價值及促進農產加工食品出口的契機。
四、結語
農業是經濟產業，但是除了提供有形的農產品，也具有安適國人身心、穩定社會、保存傳統鄉土文化、促進生態資源保育、維護景觀與環境、提供休閒教育體驗機會、以及平衡城鄉差距等多元功能，農業對於生產、生活、生態等方面所創造的多元價值遠高於傳統所計算的GDP貢獻值，因此其重要性自然無法單純以其產值加以衡量。
不論是農業的產業發展政策、生態資源環境政策、或鄉村發展政策，都涉及農業部門以及內政、環保、教育、交通、經貿、醫療衛生等其他相關部會的跨部會整合事宜。未來的農業政策已不能自限於傳統的農業思維與範疇，更無法由農業主管機關獨力來完成。因此，農業政策的制定與執行都需要跨部會的整合與協調。
由於農業多元功能與農業產銷活動的不可分割性，許多先進國家更為了能順利推行其農業政策而擴大其農業部門的職責範圍。換言之，先進國家並不因經濟成長而造成其境內農業的勢微，或農政部門權責的限縮；相反的，農業的重要性更受到全體人民的肯定，其境內本土農業更受到國人的支持，農業政策的範疇也變得更為寬廣(大多將生態環境與食品安全納入農政範疇)。
「善用這片土地珍貴有限的水土資源，以提供國人無法倚賴進口取得的安全健康的糧食，以及具有社會價值卻無法藉由市場機能之引導而充分提供的多元價值，以提升國人生活品質」才是台灣農業存在的核心價值。
政府在經貿自由化的國際氛圍下宜盡量尊重市場機能的運作，但是必須正視「市場失靈」的存在性。「市場失靈」的現象有賴政府的適當介入，以彌補市場機能的不足。如此，本土農業才能在政府的重視、獎勵、補貼、規範或補償下，積極發揮農業的多元功能，以充分提供生活在這片土地上的國人及後代子孫，提升生活品質與社會永續發展所需的多元價值。
[nop]農業新政研討會(2015.04.25~26)
主辦單位：新境界文教基金會、台灣農業產學聯盟[/nop]
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