一、診斷與分析：農地流失、變更、污染等問題
(一)農地的流失與變更
土地，乃農業生產中不可或缺之生產要素，許多農業政策之執行成效，亦需仰賴土地政策之先行配合，如土地改革政策、二次土地改革政策、一系列稻作調整政策(休耕、轉作)、農地釋出方案，與2000年之農業發展條例修正等，使得台灣農地政策，由過往之保護農地，透過施做肥料與改進耕作技術以提高農業生產量，到農地釋出方案，促使農地變更為非農業使用，進而轉變成開放農地自由買賣之情狀，導致珍貴之農地資源正不斷加速地流失當中。
依農委會之台灣耕地面積(註1)統計數據分析，台灣耕地面積自1952年始至1984年止，穩定維持於87餘萬公頃，其面積之高低起伏，或因國際情勢(石油危機、糧食危機)，或因農民生產意願低落、或因政府實施稻米保價收購政策等，整體而言，該時期政府對於耕地之保護，乃反映在耕地面積穩定維持上。然而，自台灣受自由化貿易衝擊影響後，政府始推行一連串降低台灣稻米生產之政策，其中稻田轉作六年計畫(共兩期)，其輔導農業轉作與休耕作法，更直接影響台灣耕地面積呈現逐步下降之趨勢，而後1997年推行之水旱田利用調整計畫，延續休耕政策之推行，許多廢耕或休耕農田面積，亦相對上升許多。此外，1995年農地釋出方案推行，與2000年之農業發展條例修正案，不僅促使台灣農業用地大量變更，更使得農地得以自由買賣，致使許多農業用地迅速流失。
1984年當時台灣耕地面積仍有87.34萬公頃，直至2011年止為80.83萬公頃，減少了6.5萬餘公頃，然而此為實際耕地面積減少之情狀，實質上，現有之耕地亦並非即為作農業使用，或荒廢無使用、或正值休耕時期、或等待變更時機、或違規使用等，因此僅就耕地面積趨勢變化，難以真正反映農地流失之困境，因而於圖中可知，除可發現耕地面積持續下降趨勢外，亦看出台灣耕地之休耕面積(註2)，自1984年始(0.57萬公頃)，上升至2011年為21.88萬公頃，即代表耕地面積一方面在下降當中，另一方面於統計數據上之耕地面積，亦並非完全做農業生產使用，因此真正做為具有生產力之農地面積，較統計數據上來得更少。
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資料來源：行政院農業委員會農業統計資料；政大地政系在台復系五十周年地政圓桌論壇—農地維護與管理，頁72。[/nop]
再者，透過表1-2-1所知，法定耕地面積，自2002年至2011年為止，穩定維持於76萬餘公頃，甚至總農牧用地面積，在此十年間增加10,499公頃，然而其中被農委會認定屬於優良農田之特定農業區農牧用地，卻反而在此十年間減少5,449公頃，而一般農業區之農牧用地，亦減少5,893公頃，增加之農牧用地則落於山坡地保育區與森林區。此現象代表著，不少經過完整農地重劃後之優良農田正逐步流失當中，或許就其原因可能為廢耕、轉作其他使用或者是進行農地變更。
又2002年至2011年十年間，台灣非都市土地農牧用地，使用變更之總面積為12,697公頃，其中變更為非農牧用地使用面積，為11,629公頃，變更比例高達91.6%，可知此十年間有將近1.2萬公頃之農牧用地，透過變更方式而流失，雖然僅占總農牧用地面積之一小部分，然而農地乃具有不可回復性，若做為非農業使用後，土壤成分改變與破壞將使得農地難再復耕。依表1-2-2所示，多數地農牧用地以變更為交通、水利、特定目的事業用地為主，而此乃僅就非都市土地農牧用地之變更編定而言，若依農委會於全國農業與農地研討會中，將台灣農業用地(註3)變更使用情形，做為表1-2-3之整理，可發現自農地釋出方案施行後，至2009年止，農業用地變更之情形，主要以新訂或擴大都市計畫(佔33,677公頃)、都計農業區變更(4,184公頃)以及工業區(3,500公頃)為主，而且大多集中於農地釋出方案後幾年間(1995-2001年)以及2006年始新規劃之科學工業園區。於此，農地變更之嚴重程度，於都市與非都市間皆有，因此，實際在台灣從事農業利用之土地乃較統計數據上之耕地面積更少。
於此，台灣農地資源之流失，主要仍因政府放棄保護農業之態度，由推行休耕政策開始，不斷地降低農地利用之程度，乃至於後續之農地釋出方案與農發條例修正之政策調整，對於農地而言形成迅速流失之困境，而成為台灣長期於農業依附典範下之一大隱憂。
(二)被污染的農地
由於工業化生產的結果，台灣存有許多嚴重的環境問題，例如河川、土壤、廢棄物與空氣的污染等問題。根據環保署的資料顯示，2002年台灣地區重要的50條河川水質未受污染河段占62.41%，輕度污染河段占12.04%，中度污染河段占11.55%，嚴重污染河段占14.00%，嚴重污染河段的比率竟然有逐漸上升的趨勢（請見表5），河川的生化需養量（BOD）濃度是愈往下游愈高，此外，許多嚴重污染河段的重金屬含量依舊是偏高的（環境白皮書，2003：100）。
近年來相關的污染情況稍有改善，從表1-2-5中所列出的河川中可見，淡水河、北港、高屏、曾文等幾條溪流的污染度皆是相當嚴重，其中除了河流沿岸人口密集、排放汙水量多的因素以外，也另有工業污染排放、廢棄物汙染等緣故。其中以流經大高雄地區、西部沿海工業區等地的河川如高屏溪、北港溪等在重度污染的程度上最為顯著，自此可見一斑。而這些河川不僅流經工業用地，也是農業用地、民生用水的來源，特別是北港溪更是流經雲林縣這一台灣農、漁業生產的重地，所造成的影響更不可謂不大；另一方面，以重工業、石化工業為主要產業的大高雄地區，其嚴重的公害汙染和環境問題早已不是新聞。自表中又可察見，中、重度污染之河川除淡水河外，大部分皆位於台灣西南部，即與西南沿海工業區等地域重疊，更可見得當地產業對環境負擔之大。
在土壤污染方面，至2000年約有969公頃農田遭受銅、鋅、鉻、鎘等重金屬的污染（環境白皮書，2002：285），這主要是因為工業廢水在未經處理的情況之下就直接排入農田的灌溉圳道，農民在引水灌溉之後使得農田遭致污染，比較著名的例子如桃園縣蘆竹鄉及觀音鄉的鎘污染事件，另外，一些工廠對於工業廢棄物處理不當，將有毒工業廢水直接流放至工廠內的水池或水井，這也造成了土壤及地下水的嚴重污染，並對人體的健康造成了極大的傷害，桃園縣內的RCA污染事件就是最顯著的例子，遲至今日仍無法處理地下水污染的情況。另外，我國環保署於2002年針對有重金屬污染之虞（含鎘、汞大於1mg/kg）的319公頃農地進行「農地土壤重金屬調查與場址列管計劃」，調查結果顯示(表1-2-6)，在調查範圍之內的土壤，其污染濃度達到管制標準者計約有242.22公頃（坵塊面積），並以地號公告列管達282.64公頃（地號面積）。另加總其他調查的資料，至2002年底全國超過土壤污染管制標準之農地地號面積約計292.81公頃，其中以彰化縣之201.18公頃為最多，其次為新竹市，再來則為桃園縣的17.14公頃（環境白皮書，2003：313-314）。另外，在2000年「土壤及地下水污染整治法」制訂之後，目前大約有2,222的污染場址是座落於農地之上，其面積大約為290.79公頃。
與土壤及地下水污染相關的重要議題則為廢棄物的問題，廢棄物分為一般廢棄物及事業廢棄物，一般廢棄物大部分指家戶垃圾，而事業廢棄物係指由事業產生之廢棄物，其中有許多是含有化學毒性的廢棄物。近年來在政府努力推動垃圾減量及資源回收的情況下，垃圾的產出量已有逐年下降的趨勢，政府並因此取消部分垃圾焚化廠的興建，不過垃圾問題並不因此就減輕或是消失，全國仍然有許多鄉（鎮、市）無法以合乎衛生要求之垃圾處理場（廠）處理垃圾。至於在事業廢棄物方面，問題則是更顯嚴重，依據「環保署事業廢棄物管制中心」的申報資料顯示，全國事業廢棄物的申報量為1,194萬6,575公噸，其中包括一般事業廢棄物的申報量為1,122萬691公噸，有害事業廢棄物的申報量為72萬5,885公噸。
但是，重要的是，根據環保署推估，2002年全國事業廢棄物的產生量為2,269萬159公噸，其中一般事業廢棄物為2,166萬3,444公噸，有害事業廢棄物為1,026萬715公噸（環境白皮書，2003：208-215），這表示推估值與實際的申報值有了相當大的差距，申報值大抵僅佔推估值的53﹪，此隱含的意思為大量的事業廢棄物在未經處理的違法狀況之下任意傾倒於台灣的大地，例如高雄縣旗山溪棄置廢溶劑事件、中部大肚溪畔廢液桶任意堆置與排放事件、屏東縣汞污泥違法棄置事件等，此不僅對於環境及生態帶來極大的傷害，也嚴重威脅了人們的身體健康。
二、策略與目標
（一）農業多功能體制的倡導
台灣農村凋敝的根本原因，乃是在於農業及農地的多功能或多元價值長久以來都被嚴重忽視了（李承嘉，2012），致使這些價值並沒有如實反映在農民的所得當中。農業及農地的多元價值包含「生產、生活及生態」三生價值，而它也已經成為我國農業及農地政策的主軸，而這也是比較符合地方永續發展之理念（蕭新煌、紀駿傑、黃世明，2008），但是，遺憾的是，這個三生價值並沒有充分體現於農民的所得裡。例如，農業及農地提供了重要的環境生態價值，它涵養了重要的地下水，農作物吸收二氧化碳，也相對釋放出許多的氧氣，但是農民有因此增加所得嗎？沒有。又例如，農業及農地已經是重要的文化景觀，許多都市居民喜愛於週末假期到農村享受田園風光，但是農民有因此增加所得嗎？除了少數休閒農場經營者外，大多數農民都是沒有的。
至於生產價值有否受到重視？答案也是讓人失望的。紀錄片《無米樂》昆濱伯故鄉所種出來的頂級稻米，「一斤米的價格竟然比不上一瓶礦泉水」！這是何等強烈的諷刺，而這是政府長期以來低糧價政策所造成的結果。總之，農業及農地的生態及生活價值無法經由市場機制來體現，而政府為了穩定物價，又是刻意壓低糧價，兩相夾擊下，農民的所得因此陷入於萬劫不復的境界。
但是，國外的經驗卻非如此。縱然是在WTO體制內，歐盟許多先進國家都費盡心血，直接對個別農地進行補貼，因為農業及農地有生態及生活文化的重要價值。舉瑞士為例，在二○○六年，瑞士的農業直接給付占農業支出的百分之六十七，約為新台幣七五○億元，如此龐大的財政資助，使得二○○六年瑞士河谷地區的每一農戶獲得的直接支付約為120萬台幣，在高山地區平均每一農戶獲得的直接支付約為140萬台幣。
反觀我國，目前僅有「老農津貼」可以勉強算是針對農民之補助，但是老農津貼發放對象不僅限制年齡必須在65歲以上，又有排富條款，因此性質上其實較接近於對於低所得農民之社會救濟。實際上，對農地進行補貼的概念，應是將農地做農業使用所提供之外部利益內部化，也就是感謝農地作農業使用所給予的回饋，因此不應設有排富條款，反而應該是要盡可能提高農民所得，才能構成繼續將農地作農業使用之誘因，以提供更多的外部利益。因此，民間團體期許「農村再生條例」中的農村再生的1500億基金，能部分用於直接對農地進行補貼，將農業及農地之多元價值反應在農民所得上，則農民所得增加，自能吸引新一代青壯年人口投入農業，農村亦自然可以逐漸擺脫窳陋凋敝。
（二）努力保護優良農地
在氣候劇烈變遷、能源短缺的現在，糧食危機一觸即發，糧食自給率應被視為重要的國家安全指標，各先進國家無不致力於提高糧食自給率，目前台灣的糧食自給率僅有32%，遠低於鄰國日本的40%，更低於歐盟國家。長此以往，對國家安全非常不利，當國際原油價格上漲或異常氣候災變造成糧食生產銳減，許多糧食生產國將會暫停糧食出口以確保其國內所需，屆時糧價就會飆漲，造成民生問題。2008年底發生的糧價飆漲殷鑑不遠，所幸金融海嘯影響景氣冷卻，才沒有持續釀成危機。這顯示我們的糧食供給體系呈現一非常脆弱而不穩定的模型條件，如果不能提昇糧食自給率，則隨時都會面臨糧食危機的威脅。而欲提高糧食自給率，首要之務乃是必須維持足夠的農地數量。
然而，由於農業的產值相對較低，對GNP、GDP的貢獻小，因此每當面臨工商業開發需要土地，農地往往毫不考慮地被犧牲，大規模的被劃為工業區、加工出口區及科學工業園區。這些農地一旦變更作為工業使用，除了本身無法再恢復農業使用之外，工業生產所產生之廢棄物、污水、有毒物質等，往往排放至灌溉渠道，影響了鄰近農地的生產以及農村居民的生命安全。
再者，農業用地自1987年以後便停徵田賦，對地方政府而言，不用納稅的農地對地方財政沒有幫助，不如變更為可建築用地，可以增加稅收，因此積極地以區段徵收、土地重劃或新訂都市計畫等方式，將農地變更為工業區或住宅區等建築用地，以課徵地價稅、土地增值稅、房屋稅等，藉此增加地方政府稅收。而面臨轉用者，大多位於特定農業區，屬於應優先保護的優良農地，因為地形平坦、交通便利等特性，使其特別容易受到開發者的青睞，難逃變更的命運（徐世榮，2013）。如此不僅造成大量農地的流失，更嚴重侵害土地所有權人的財產權、工作權及生存權，在隨時可能強制轉用的陰影下，農地的利用呈現不穩定的情況，農民生產投入恐無法獲得保障。
除了大範圍的農地開發外，近年來農地亦不斷地受到蠶食。農發條例第十八條興建農舍的規定，使得農舍從原本供農民堆放機具、短暫休息的功能定位，變成解決農民住宅問題的方便法門，更吸引都市民眾大舉侵門踏戶，紛紛興建別墅型農舍。此種情況在交通方便的宜蘭平原、高雄美濃等地最為嚴重，放眼望去都是田野間別墅林立的景象，這使得農地更為破碎，大規模機械化耕作困難重重。
事實上，許多住在農舍裡的使用者都不從事農務耕作，任由農地荒廢的情況已是常態，滋生的病蟲害又會影響鄰地生產，而農舍排出的生活污水也是直接流入灌溉渠道，亦造成水及土壤污染。政府為了解決零星開發的問題，提出集村興建農舍的辦法，將興建農舍的「建用農地」與耕作用的「農用農地」分離，以集中興建的方式解決耕地破碎及污水問題。但此舉卻造成更大的農地浩劫，因為其中的「建用農地」幾乎都是選在「特定農業區」。這些地方地勢平坦、交通便利，又經過農地重劃，道路、排水系統皆已完備，而「農用農地」卻多是位於山坡地的「一般農業區」或農牧用地，其是否真能供「農用」也無從得知，意即政府是將優質的農地移作建地蓋房使用，卻把較差的農地保留下來（吳音寧，2007；徐世榮、廖麗敏，2008）。
大範圍的農地開發，農委會雖依據其法定權責，有權可以拒絕農地轉用，但是以目前實際政治運作上，農委會卻往往是無力阻擋。因此期許農村再生條例能作為一部更強而有力的農業專法，來嚴格限制優良農地被任意的轉用，保護農民生產、生活之安定性，似乎是有點緣木求魚。而對於農舍問題，許多學者及民間團體則主張應回歸農地農用之原則，將農村住宅限縮於鄉村區的建築用地，保留完整的優良農地，為我國農業發展奠定穩定的基石。
（三）有機生產及在地消費
台灣目前的農業生產型態，以小農經營為主，因耕地極為零碎細分，不利大規模機械化耕作，導致生產成本居高不下，面對加入WTO的衝擊，完全無法與低價的進口糧食競爭，使農業經營利潤極低，青壯年人口務農意願低落，致使許多農地荒廢或在政府輔導下休耕。因此農村若要擺脫凋敝衰敗，則必須要從提昇台灣農產品的競爭力做起。
事實上台灣擁有非常先進優良的農作改良技術，能夠生產許多優質農產品，但長期以來農村勞動人口呈現高齡化，除造成農業勞動力顯有不足之外，缺乏青壯年人口將新的農產知識引進農村，也形成生產技術落後的問題。目前台灣農業經營模式，主要仍仰賴大量使用農藥及化學肥料，但嚴重過量的使用農藥及化學肥料，造成土壤成份嚴重失衡，一旦停止或減少施用，就幾乎無法生產出同等份量的作物產量，以致於對農藥及化肥的依賴越陷越深，台大農藝系教授郭華仁曾形容台灣農業是「加護病房式」的農業（2010/12 中國時報），十分貼切。
此種農業經營模式除了成本高昂外，亦產生安全性問題，許多農民缺乏正確用藥知識，甚至僅憑一己長年累積的經驗，即以目視約略估計的成分比例，自行調配各種農藥，致使農藥中毒事件頻傳；除了農民本身健康受威脅之外，為了使農產品外型飽滿完整，迎合消費者喜好，農民未按照指示，於噴藥後一定期間採收的情形也十分普遍，這對整體國民的健康都埋伏著極深的威脅。大量施用農藥及化肥，雖使得農產數量增加，但亦同時使價格下跌，農民所得未能提昇，可見以農村再生基金的投入提昇農產競爭力，應擺脫產量迷思，而以品質的提昇為主軸，如此才能進一步提高農產品價格，使農民所得增加，進一步實踐健康的農業。
例如，近年來人們對於食品安全日漸重視，許多小農並不受到耕作規模狹小的限制，他們標榜有機生產及守護環境，並重視地產地銷，已受到很大的重視，其消費市場逐漸擴大，雖然價格較一般農產品高出許多，但仍然深受到消費者的支持（台灣主婦聯盟生活消費合作社，2015；蔡培慧等，2014）。但由於轉作有機農業，需要經過數年的轉型期，在不施用農藥及肥料的情形下，產量可能會驟減，許多農民因沒有足夠的資金支撐數年的生計，而遲遲無法跨入有機生產的門檻。若是農村再生基金能夠用於補助轉型期之農民，使其生活無虞，相信可以加速台灣農業的轉型，脫離加護病房式的農業經營型態。
此外，實施有機生產時，若是鄰地噴灑農藥，則病蟲害將會集中在有機生產的農地破壞農作物，因此土地欲轉型為有機生產，必須要大範圍或是全區共同進行方能達到成效。但目前推廣有機農業，僅能由農民間自行協議，沒有強制效力且協商成本高昂，往往陷入囚犯困境，而使有機生產無法推動。若農村再生條例能夠賦予社區訂定公約之強制效力，或可破解僵局。另一方面，則是鼓勵在地消費，減少食物運送里程，也是重點之一。
[nop]註[1] 此所指耕地面積，並非為農業發展條例第3條第11款所指法定耕地，此所指為農委會於統計台灣耕地面積，所作之定義，指：實際作為農耕使用之土地面積，包括已登錄地及未登錄之河川地、海埔地、山坡地及原野地等，短期休閒及休耕或多年未耕而有復耕之可能者仍包括在內。
註[2] 此所指休耕面積，係以休耕土地面積乘以每年兩個期作計算。
註[3]此所指農業用地為農業發展條例第3條第10款所定義之農業用地，因而包含都市與非都市土地。[/nop]
[nop]表1-2-1、2002-2011年台灣農牧用地與法定耕地面積 資料來源：修改自內政部地政統計資料
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[nop]表1-2-2、2002-2011年農牧用地變更編定之情狀 資料來源：修改自內政部地政統計資料
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[nop]表1-2-3、1995-2009年農業用地變更面積統計 單位：公頃
1. 本統計係彙整各目的事業主管機關核定計畫涉及農業用地變更之面積；「新訂或擴大都市計畫」部分係依據區委會核定變更計畫內容統計；「都計農業區變更」 係營建署於97年度彙整各直轄市及縣(市)政府農業區變更統計資料，惟目前尚缺98 年度統計。
2.「遊樂區」統計資料，交通部觀光局以觀光遊樂業申請案件為統計基礎。
資料來源：行政院農業委員會全國農業與農地研討會附錄一。[/nop]
[nop]表1-2-4、1993-2002年台灣50條重要河川污染趨勢 單位：％
資料來源：環境白皮書，2003年版，頁103。[/nop]
[nop]表1-2-5、台灣重要河川汙染程度 單位：公里
資料來源：都市及區域發展統計彙編，經建會出版。[/nop]
[nop]表1-2-6、台灣農田土壤重金屬調查統計 單位：公頃
資料來源：環境白皮書，2003年版，頁318。[/nop]
[nop]農業新政研討會(2015.04.25~26)
主辦單位：新境界文教基金會、台灣農業產學聯盟[/nop]
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