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【財經專欄:農業診斷】動物保護需要願景和基礎建設

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【財經專欄:農業診斷】動物保護需要願景和基礎建設

一、引言
動物保護,不只是貓、狗!人與動物充滿各種形式的互動,而最直接也影響最深遠的互動,就是人們〝吃動物〞這件事。在台灣,每年吃掉近四億隻家禽、八百萬隻豬、三十萬頭牛(不包含進口牛肉)。為數如此龐大的動物,牠們的處境如何?活的好或不好,牠們又是如何「死去」?深深影響著你我。  
國人攝食營養中蛋白質與脂肪來源,均以動物性蛋白和脂肪為主。每人每年肉品消費約達70公斤。不僅畜牧污染是環境負荷,抗生素的使用與藥物殘留亦威脅國人健康,一旦疫情爆發,農民、環境、動物與整體社會都付出重大代價。世界動物衛生組織(OIE)提倡「健康一體」(One Health)觀念,強調造成人體疾病的病原有百分之六十源自動物,而動物福利與動物健康息息相關。英國環境食品與鄉村事務部(Defra),不僅將畜牧產業放在「環境、食品與鄉村發展」政策的脈絡下,面對家禽、家畜疾病威脅,政府分配資源的考量,在捍衛社會大眾健康外,是立法保障動物福利,例如「農場動物福利委員會」(FAWC)捍衛的動物五項基本自由(freedom)之一;就是讓動物:「免於疼痛、傷害及疾病」[1]
在「農業政策」研討會上,單獨規劃一個「動物福祉與生態保育」議題,就是一種進步。意味人類動物與非人類動物和生態環境間的互動關係受到重視。也意味必須從「互動」的角度看待人類對動物的各種利用,以及因此而產生的衝突或競合。不僅必須在利用目的、方法與結果上,考慮相互的影響,甚至也應將「不利用」、「部分利用」、「少利用」或是「互用、合作」列入考慮選項。而各種衝突與競爭問題的解決,也必須互為主體,不能片面、偏頗。
至於何謂「動物保護」?本文認為,傳統上的「斧斤以時入山林、網開一面」觀念,可以對應到現代野生動物的保育觀,「不殺」(生)對應動物權的不使用或不利用,「善待」則可以對應於「動物福利」觀。
本文基本主張國家動物保護政策的最低標準是維護「動物福利」,但不礙「動物權」觀念與實際的倡議與推動。
無論「愛」與「不愛」某種動物,均應以「尊重」每一種動物生命權益為前提,而尊重的基礎則是「動物福利」,其實際意涵則是取決於不同物種需求的相關科學知識。而所謂飼主責任,更應該立基於動物良好福利的維護上。
脊椎動物與人類一樣,都有完備神經系統、痛覺及趨樂避苦的本能,或判斷與抉擇,也各有其生理上(食物、水、溫度範圍、光照)、環境上(適當的空間、能躲避捕食者)、行為上(築巢、冬眠、覓食)、心理上(減輕厭倦和過度刺激的影響)和社群上(獨處或結群、尋找配偶)五大類別的需求,以維其生存及繁衍。這些需求的滿足與否,顯示其動物福利是否良好,讓動物有「滿足這些需求的自由」,稱為動物福利的五大自由。這五大自由是英國政府農場動物福利委員會(FAWC)於1992年所提出[2]。「世界動物衛生組織」(OIE)則進一步於2005年開始逐步訂定各項動物福利綱要,明訂以動物福利五大自由為依歸,推動各會員國制訂相關法律與政策。
以本研討會的其他議題來看,動物都是其中不可或缺的「角色」。例如農業生產、生態品質、食品安全、農產貿易、糧食作物,以及養豬、養雞和漁業等。如何從人與動物「互動」的角度看待農業政策中的「動物保護」,及其與「動物利用」間的衝突或競合,是本引言企圖開展的視野。
二、挑戰
動物保護的三個核心問題是—要保護什麼動物?要保護什麼?以及要保護到什麼程度?
而這三個問題,都分別涉及人與動物互動關係、動物倫理(衝突或競合的價值抉擇),法律與行政,相關知識體系的發展與推廣,相關技術、設施的發展與推廣,以及相關產業經濟等面向[3]
從「互動」的角度來看,動物被我們人類區分為兩大類。第一大類是「野生動物」,依現行我國野生動物保育法,是指在「一般狀況下,應生存於棲息環境下之哺乳類、鳥類、爬蟲類、兩棲類、魚類、昆蟲」等動物。對於這些動物,原則上,我們希望人類與牠們的互動,無論是次數或是規模,都是愈少愈好。
第二大類,則是動物保護法”保護”的對象,也就是「犬、貓」與「其他人為飼養或管領之脊椎動物」。意即這些動物與人類的互動,已經是現在進行式,人類的行為必須受到一定的規範。
而依據不同的互動型態,「人為飼養或管領之脊椎動物」又分為「犬貓」等同伴動物、經濟動物、實驗動物、展演動物等。
最後,我們也不能忽略海洋保育與漁業涉及的動物保護議題。此可視為第三大類。
從此不難看出動物保護政策的複雜與困難,以下就以表格方式,例舉三大類七種動物議題在不同面向上面臨的問題與挑戰:






 


三、對策
上節所述問題與挑戰的歸類,或許失之主觀,區分的界線可能模糊,內容也必然掛一漏萬。但這也正是我國動物保護的現狀:自1998年動保立法以來,雖然在部分議題上,看得到進步的點點滴滴,有些綠洲存在,但整體而言,改革的動能仍然不足,放眼望去還是大片沙漠!
沙漠無法在一夕之間變成綠洲,長遠的征途有賴最佳的準備。從國家治理的角度看,台灣動物保護的未來,繫諸於三個對策:

1. 政府應提出動物保護願景,並透過:白皮書、短中長期計畫、動物福利指標[16]等工具,形成動保施政「藍圖」,據以規劃、推動與考核。
2. 政府應確認動物保護的基礎線:修正「動物保護法」,訂立「動物福利法」,將動物福利的維護,確立為最低標準[17]
3. 政府應儘速完成動物保護的基礎建設。包括:
・讓動物保護「入憲」[18]
・建立研究動物倫理、動物社會學、動保法制、各種類動物福利科學知識的機構,及教育推廣體系。
・建立動物保護相關公務行政職系,以及相關從業人員證照與教育訓練制度。
最後,必須強調,動物保護是人類社會的議題,其落實有賴所有「飼養、管理」、有意或無意,直接或間接接觸各種動物的人們,必須尊重社會成員的意見與意願,因此程序正義不可或缺。
無論是上述三個對策,或是未來動保願景在各種動物議題不同面向上的落實,政府都應以資訊公開、公民參與[19],乃至透過公民投票等程序為必要手段。
四、結語
動物保護不僅止於愛貓、狗,或是素食與吃肉的爭議,既是倫理道德與國民素質議題,也是影響國民生計與生活品質、國家大政不可忽略的一環。政府應藉由願景宣示,訂定最低標準,推動基礎建設,並透過資訊的充分公開,對公民參與公共政策討論的充分支持等程序正義手段,逐步漸進落實。

 
 
[nop]農業新政研討會(2015.04.25~26)
主辦單位:新境界文教基金會、台灣農業產學聯盟[/nop]
[nop]
[1] 駐英國台北代表處科技組。譯自:POSTnote NO. 392。 2011年10月。(2012年3月1日)
 
[2] 根據「動物福利五大自由」之原則,現行英國動物福利法規定,飼養(管領)動物,應滿足其需求為:1. 適當的環境(a suitable environment --how it is housed);2. 適當的食物和水(a suitable diet--what it eats and drinks);3. 可以表現自然之行為模式(the ability to exhibit normal behavior patterns);4. 得以和同種或其他種動物共處或遠離(any need it has to be housed with, or apart from, other animals and);5. 免於疼痛、痛苦、傷害或疾病(protection from pain, suffering, injury and disease)。〈為何需要動物福利法,台灣動物社會研究會。2011〉
[3] 加拿大學者 David Fraser(UBC)曾指農場動物福利受到「價值、法律、知識、技術與經濟」等五個因素相互複雜的影響。本文觀點受其啟發,特誌。
[4] 包括野生動物及其產製品的消費者。以及友善野生動物農產製品的消費者。
[5] 例如台灣獼猴對農作的危害,或是友善獼猴農產品的推廣。
[6] 未來農業部成立,主管野生動物保育的林務局保育組被劃歸為環境部,此一問題將更形嚴重。
[7] 特別是針對友善野生動物農產製品的消費。
[8] 新修動物保護法(2015)規定,展演動物業設置及管理辦法,由中央主管機關定之。業者應於修正施行之日起一年內申領執照。
[9] 特別是動物園或部分飼養野生動物的生態農場常被中小學列為「戶外教學」的場域。
[10] 例如導盲犬、軍犬、警犬、搜救犬、警騎等。
[11] 接受或使用動物勞役者之動物福利教育
[12] 3R:指動物實驗的替代(Replacement)、減量(Reduction)、精緻化(Refinement)
[13] 例如鴕鳥、鱷魚。
[14] 例如鹿茸。
[15] 例如:哺乳類的蜜袋鼯、貂、刺蝟、龍貓、花栗鼠、豹貓,或是蟒蛇、眼鏡蛇、錦蛇等蛇類,綠鬣蜥、變色龍或巴西龜、蘇卡達象龜、鱷龜、角蛙、箭毒蛙、牛蛙等兩棲爬蟲類,蜘蛛、蠍子、獨角仙、鍬型蟲等陸生無脊椎動物,鸚鵡、畫眉等各種鳥類,或是魟魚、紅龍、鯊魚等魚類,還有美國螯蝦、澳洲小龍蝦等水生無脊椎動物。資料來源
[16] 新修動保法(2015)第4條規定,中央主管機關應遴聘專家、學者、相關機關及立案之民間動物保護團體代表,研擬動物保護政策、動物福利指標、動物福利白皮書…。
[17] 「動物福利」一詞雖然已經出現在動物保護法中,也出現在各種動保行政相關的文件、文書內,但「犬貓禁屠、禁吃」、「收容犬貓不得安樂死」與「動物實驗得合法虐待犬貓」,或「經濟動物可宰殺食用」,神豬卻不可虐養、虐殺等,同屬動物保護法「保護」項目,在教育、執法上,都難免讓國人感到「莫衷一是」,標準不一。對伴侶動物的虐待或疏於照顧的「預防」功能不足,又無法確實防範對其他「食用、實驗用」動物造成「不必要的痛苦」!
[18] 最近「憲改聯盟」,提出「憲改清單」。政治大學法律係傅玲靜老師認為:如果以德國動保入憲的角度來談,動保入憲符合「人權及進步的價值充分反映在憲法條文」此一訴求。 傅老師指出,德國基本法(憲法)是在先加入環境保護作為國家任務的條款後,再在同一條文中加入動物保護。其立法特色是避開環境及動物是否有可以主張受到保護的「主觀權利」論辯,將環境保護及動物保護定位為應受到保護的客觀價值,國家公權力行使時應保護相關價值,落實相關任務。這個方向,至少在環境保護部分,台灣的憲法已有一定的基礎(增修條文第10條第2項、環境基本法),如果在基本國策或增修條文第10條加入國家負有保護動物之義務,至少是目前可以接受的觀點。 德國基本法第20-1條:「國家為將來之世世代代,負有責任以立法,及根據法律與法之規定經由行政與司法,於合憲秩序範圍內保障自然之生活環境及動物。」(資料來源:私人通訊。2015.3.2)
[19] 現行農委會設立「動物保護諮議小組」,下分「法制與執行力」、「寵物」、「經濟動物」與「實驗動物」等工作分組,邀請相關學者專家、動保團體、相關產業團體代表,逐步討論各項動保措施,已有初步效果。去(2014)年曾舉辦流浪犬管理政策公民審議,實驗動物管理制度「公共諮議」,都是公民參與的具體作為,惟操作經驗與行政支持仍嫌不足,未來應更多元、擴大辦理。另高雄市「動物保護自治條例」(草案),亦曾於本(2015)年3月17日辦理「行政聽證」,雖形式與實質均類同慣習之「公聽會」,但勇於嘗試與突破的作為仍值鼓勵。[/nop]

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