劉夢蕾／前司法院大法官書記處書記官
花蓮縣115年度總預算案自縣政府於114年10月14日依法送達縣議會後，至今仍未進入正式排審程序。長達5個月時間未排審，不僅對地方行政運作造成重大影響，也牽涉地方自治制度中「議會監督權」與「行政權運作」之間的權責分工問題。若從現行法律體系加以檢視，議會長期未排審預算的情形，已不僅是政治爭議，更可能涉及法律上的不作為責任，甚至衍生行政與刑事責任的討論。
首先，就制度設計而言，地方議會對預算所擁有的是「審議權」，而非「阻卻權」。依地方制度法第40條規定，直轄市及縣（市）政府應於會計年度開始兩個月前將總預算案送達議會審議，議會亦應在法定期間內完成審議。此制度安排的核心精神，在於確保地方政府於新年度開始時能順利運作，避免行政停滯。因此，議會的預算審議權本質上是一種程序性監督權，而非可以無限期拖延的政治工具。
當議會未將預算案排入議程，甚至未啟動審查程序時，便可能構成法律上所稱的「應作為而不作為」。在行政法理上，公權力機關負有依法行使職權的義務，若長期怠於履行職責，導致公共利益或人民權益受損，即可能構成行政怠惰或職務不履行。依地方制度法第76條規定，若地方議會行為已妨礙地方政務正常運作，中央主管機關得依法進行必要的監督與處置。換言之，當議會不作為已影響地方治理時，中央並非毫無介入空間。
其次，從刑事責任的角度觀察，若公職人員明知其職責所在，卻長期不履行法定職務義務，導致公共利益重大受損，也可能引發刑法上的責任討論。例如刑法第130條所規定的「公務員廢弛職務罪」，雖然在實務上須以「致生災害」為成立要件，但其立法精神在於防止公務員故意怠於履行職務。地方議員雖為民意代表，但在行使預算審議等公權力時，仍屬廣義公務員。若預算審議停滯被認定為刻意且無正當理由的拒絕履行職務，並造成基層建設停擺或公共服務受阻，其職務履行的合法性便可能受到高度質疑。
此外，刑法第131條所規範的圖利罪，在特定情況下亦可能被檢視。若預算審議遭刻意拖延，係為達成特定政治對價或利益交換，使特定個人或團體因此獲利，亦可能引發司法機關啟動調查的必要性。當然，刑事責任的成立須具備嚴格構成要件，本於罪刑法定原則，仍須由司法機關依具體事證認定。但從權力制衡與法治原則觀之，議會長期不作為並非法律上的真空地帶。
第三，從地方自治與人民權利保障的角度觀察，預算遲未審議的影響最終仍回到人民身上。地方政府年度預算中，包含基層建設工程、社會福利補助及公共服務運作經費。當預算無法通過，13鄉鎮市公所的統籌分配款與建設經費勢必受到影響，道路改善、排水工程、社區設施及社福補助等多項計畫都可能因此停滯。這不僅影響行政效率，更直接侵蝕縣民的公共利益。
在此情況下，縣民並非毫無救濟途徑。首先，人民可透過民主監督機制向議員表達意見，包括公聽會、陳情或透過地方社會團體集體發聲，要求議會履行審議責任。其次，若議會不作為已明顯影響公共利益，人民亦可向中央主管機關，如內政部或行政院相關部門提出陳情或監督請求，促使中央啟動行政監督程序。
再者，人民亦可向監察機關提出檢舉或陳情，要求調查是否涉及失職或行政怠惰。監察機關若認定確有違法或失職情形，得提出糾正、糾舉或其他監督措施。在極端情況下，若人民認為公職人員已涉及刑事責任，亦可向司法機關提出告發，由檢察機關依法偵查。
綜合而言，地方議會審議預算是地方自治制度運作的核心環節。政治立場不同本屬民主常態，但若長期不排審，使預算無法進入法定程序，則可能逾越制度設計的合理範圍，甚至涉及法律責任。地方自治的精神在於權責相符，議會既然擁有監督行政的權力，也同時負有確保地方治理順利運作的義務。
因此，回到制度本質，預算審議不應成為政治對抗的工具，而應是公共政策討論與監督的制度程序。唯有依法排審、公開辯論並做出決議，才能讓地方政治回到制度正軌，也才能真正保障縣民的公共利益與地方發展。
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照片來源：花蓮縣議會臉書
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