一、前言
台灣在過去幾年，幾乎每隔一段時間即會爆發一起重大的食品安全事件，除了引發社會各界的不安外，也一次又一次加深了消費者對國內食品安全制度的不信任感。幾年前發生的三聚氰胺事件、毒澱粉事件、瘦肉精事件、劣質混充米等食安事件在消費者心中產生的陰霾還沒完全散去，2014年發生的餿水油及飼料油事件又再度引發社會大眾對食品安全的恐慌與憤怒，政府監督輔導而建立多年的GMP優良食品與CAS優良農產品制度備受消費者質疑，政府為消費者把關食品安全的公信力也瀕臨瓦解。頻繁發生的重大食安事件，顯示台灣的食品安全體制需要進行徹底的檢討與改進，才能釜底抽薪，降低危害食品安全的風險。
二、食品安全的重要性
食品安全議題隨著全球貿易自由化的趨勢，以及消費者意識的抬頭，逐漸被世界各國所重視。許多國家更藉著提升其國產農產品安全與品質的手段，一方面抵抗低廉進口農產品的競爭，一方面也藉以提升國際競爭力，積極尋求拓展國外市場的機會。近年來政府雖然也能感受到這種氛圍，提出「安全農業」的口號，以提供高品質、高安全性的農產品為目標，希望能重新建立起消費者對國產農產品的信心，也期許能有利於外銷市場的拓展，但是再三發生的食品安全事件明白顯示，國內的食品安全制度確實存在一些亟待積極改革的根本問題。
商品在國際市場上的競爭，除了價格競爭之外，更重要的是非價格競爭，而品質則是非價格競爭最重要的因素之一。農產品與加工食品品質的構成因素除了新鮮、美味、營養之外，更重要的就是安全衛生。市場區隔、目標市場選擇與產品定位是國際行銷開拓市場時最重要的基本思考策略，而食品安全則是形成產品有效市場區隔的重要因素之一，尤其是高價優質農產品和食品與低價競爭產品之間最重要的市場區隔因素。食物安全性的提高，除了有利於國際競爭力的提升之外，更重要的是確保了國內消費者「食」的安全與身體的健康，有利於國民生活品質及國家整體競爭力的提升。
食品安全標準也可能被拿來當作一種非關稅貿易障礙，尤其在高所得先進國家對於食品安全標準的訂定與執行更為嚴格。因此，也經常成為對來自於經濟開發程度及技術水準相對較落後的國家之進口產品的一種貿易技術障礙(Technical Barrier of Trade, 簡稱TBT)。不過，對於進口產品的安全規範與要求是否為技術性非關稅貿易障礙，因無客觀一致的國際公認標準可以依循，因此不易認定；倒是其規範是否符合國民待遇原則(National Treatment Principle), 即國內、外產品是否均受到相同規範，可作為是否合理要求的參考依據。
食品安全更是一種「全球公共財」(Global Public Goods)，因為它是具有經濟外部性的跨國問題，任何國家的出口產品一旦發生食品安全問題，都將影響到外國下游業者與最終消費者。也因為它具有公共財特性，所以市場機能通常無法充分顯現其社會價值，而造成供應不足(或被供應者忽視)的不合理現象，且必須由政府介入並加以規範，或提供誘因加以誘導，才能使供應者正視食品安全問題，並主動積極負起該承擔的責任。因此，積極建構一套合理完善的國內食品安全制度在經貿國際化、自由化的環境下就更為重要。
三、他山之石 － 歐盟食品安全制度的啟示
德國等歐盟先進國家在食品安全政策的執行上已行之有年，尤其在1990年代末期歐洲爆發狂牛症(BSE)之後，歐盟各國為了重建消費者對於政府在保障食品安全工作上的信心，遂積極重整其食品安全制度，並發展出一套先進的食品安全管理制度。
歐盟對於食品安全的維護，最主要的做法是透過一套完整的食品安全制度，對其境內食品供應鏈的每一個環節進行安全把關，也就是基於維護「從農場到餐桌」(from farm gate to dinner plate)的整體性食品安全的基本理念來確保消費者「食」的安全。
歐盟國家認為所有上市的食品基本上應該都是安全的，因此藉由制度的建立讓食品供應鏈中各階段的供應商都能負責的提供安全的商品給下游購買者，否則就必須負起自己應負的責任並付出必須承擔的代價，而不敢心存僥倖，做出危害食品安全的行為。政府的責任是制訂適宜的食品安全相關法規與制度，並確實執行，為消費者嚴格把關，以維護消費者基本的飲食安全；而非透過各種品質或優良作業規範之認、驗證，告訴消費者那些是安全合格或優質的產品。優良品質或優良作業規範之認、驗證制度是生產者為迎合消費者需求，提升產品價值的額外努力，值得政府協助、輔導、推動、建立，卻非政府的基本職責或義務。
有鑒於食品從生產到消費過程中各分工階段可能十分複雜，且每個生產階段相互都有關聯性，故歐盟認為應該對所有可供食用的商品及其原料之供應鏈的每一個環節都採取適當且同等的安全管理措施，以確保食品及飼料的安全，並保障消費者的健康。因此，要求各歐盟成員國應在此共識之下建立嚴格的食品安全制度，而這些制度是跨區域的，不僅對自己國內消費者負責，也要對歐盟其他成員國負責，甚至對世界其他地區的消費者負責。此外，為了有效管理，歐盟各國基於一元化管理原則，將食品安全管理權責集中由單一機構專責管理。
「歐盟委員會」(European Commission)於2000年公佈了「食品安全政策白皮書」(White Paper on Food Safety)，作為食品和動物飼料生產及食品安全監控的新法律基礎，並於2002年公佈「食品安全法」(Regulation EC No.178/2002) 作為推動食品安全政策之執行依據。政策白皮書中提到的一項重要的原則是必須建立一套上下游前後連貫且透明的食品安全規範，「從農場到餐桌」的食品安全監督與控制的觀念於是產生。
白皮書中也強調「風險分析」(Risk Analysis)為食品安全制度之基礎，包含了「風險評估」(Risk Assessment)、「風險管理」(Risk Management)以及「風險溝通」(Risk Communication)三大支柱。「風險評估」係針對食品發生危害險的機會進行科學的客觀評估，包括了危害的認定、危害的描述、危害發生機率及風險大小的評估；「風險管理」工作主要為食品安全法規的制定與執行、風險的預防、控制與監督；「風險溝通」則為食品安全相關訊息在供應鏈各階段利害關係者之間的溝通交流，以及善盡告知社會大眾的義務。
值得強調的是，歐盟除了成立事權統一的專責食品安全主管機構，並將食品安全評估及管理機構分別獨立，以免官官相護而使政府公信力受損。風險評估與風險管理必須各自獨立並相互支援，如此方能一方面避免風險管理機構「球員兼裁判」的不公正現象發生，一方面讓風險評估機構客觀評估食品危害之風險，取信於消費大眾。
歐盟也確實推行食品供應鏈的「可追溯(蹤)制度」(Traceability System)。此制度強調食品從生產到消費過程的每一環節都要有嚴格的安全記錄與控管，規定食品供應鏈中各產銷及加工過程的各環節都要詳實紀錄其原料及產品之來龍去脈(one step up and down)，包括原料及添加物來源、生產歷程以及產品配送通路與銷售對象，建立資料並保留檔案五年。
這樣的做法不只能使檢驗機構在檢驗及管理食品安全性的時候易於追溯(蹤)，必要時也可公開整個食品產銷資訊讓消費者瞭解，使消費者能根據確實的資訊安心並正確的做出消費抉擇；更由於容易追查出問題根源與釐清責任歸屬，供應鏈上各階段之供應者也就不敢混水摸魚，或因循苟且，做出危害食品安全的不負責任的行為，因此可形成有效的安全責任制，發揮防弊於未然的嚇止效果。
萬一不幸發生食品安全危害事件時，也有助於危機處理，可依據完整的紀錄，交叉追溯出危害發生的源頭和原因，除可懲處應該負責的供應者，並可追蹤通知下游業者與消費者，迅速回收已上市之食品，將食品安全的危害程度降至最低。
另外，與食品可追溯(蹤)制度相關的食品安全控制措施－「食品危害分析及重要管制點」(Hazard Analysis and Critical Control Point，簡稱HACCP) 也被規定須應用在各食品產業。
歐洲食品零售業與連鎖超商更透過「歐洲食品零售商團體」(Euro-Retailer Produce Working Group, Eurep)共同扶持民間機構建構EurepGAP (Eurep Good Agricultural Practice) 認驗證制度，作為農產品優良生產作業規範，以要求並確保其農產品貨源之品質和安全。
由於GAP制度(Good Agricultural Practice，優良農業作業規範) 受到不少國家的認同與採行，例如：日本的JGAP、美國的USAGAP、中國的ChinaGAP、印度的IndoGAP、泰國的ThaiGAP等， EurepGAP更在2007年轉化為GlobalGAP制度，促使各國的GAP制度可以相互接軌認證。迄2015年，GlobalGAP承認之各國GAP認證(accreditation)機構已有34個，包括已於2009年與GlobalGAP簽署MOU的台灣全國認證基金會(Taiwan Accreditation Foundation, TAF)。
綜觀歐盟食品安全制度主要有幾個值得參考的重點：
[nop](一)、一套整合性法規(食品安全法)的建立與確實執行；
(二)、一個事權統一的食品安全專責管理機構；
(三)、風險控管係建構在彼此獨立但互動性高的風險評估、風險管理及風險通報三大基礎；
(四)、執行機構權責明確區分(例如：在德國EFSA與FVO分別獨立執行風險評估及風險管理工作)；
(五)、推行嚴謹的食品安全控管配套措施相互配合(如：Traceability、HACCP、GlobalGAP等機制)；
(六)、強調食品供應鏈的整體性、一貫性安全控管－「從農場到餐桌」(from farm gate to dinner plate; from farm to folk; from stable to table)；
(七)、根據可追溯(蹤)原則(traceable principle)、預防原則(precautionary principle)及公開透明原則(transparent principle)公正、客觀、確實地執行食品安全的風險控管工作。[/nop]
四、我國食品安全制度的檢討
雖然國內已在2010年成立了「台灣食品藥物管理局」(TFDA)，但食品安全管理的相關事權卻仍然無法如德國或日本等先進國家般統籌整合在一個專責機構之下(德國將食品安全事務責由原農業部擴編的「消費者保護食品與農業部」(Federal Ministry of Consumer Protection, Food and Agriculture，BMVEL)執行，日本則在內閣總理下設置位階高於農林水產省與厚生省的獨立常設機構「食品安全委員會」整合食品安全監管事務)。
台灣的食品安全管理則依不同之產品項目或業務屬性，分由衛生署、農委會，甚至經濟部、教育部、國防部與環保署等多個不同的業務主管機關各司其職。不僅容易產生業務重疊、三不管灰色領域或權責不一等現象，一旦發生食品危害事件，無法判斷是在哪一生產階段出問題、誰該負責，容易產生各個部會爭功諉過相互推卸責任的情況。
此外，國內現行複雜的多種農產品及食品認驗證及標章制度、作業規範 (諸如：CAS、GAP、TGAP、TAP、OTAP、UTAP、GlobalGAP等)，連學者、專家及業者都不易釐清，更何況是消費者？因此，制度的簡化確實有其必要。
我國政府為強化國內食品安全制度，於2007年立法推動「農產品產銷履歷制度」(Traceable Agricultural Products, TAP)，但是2008年政黨輪替後政府似乎已不再積極推行，不僅讓產銷業者徬徨，也令消費者擔憂。理想性頗高的產銷履歷制度(TAP)把可追溯(蹤)原則(Traceability)、優良產銷作業程序(GAP)、產品安全檢驗、認證等不同性質、功能與目的之規範與制度全都結合在一起，造成執行之複雜度及生產管理成本過高，再加上對於消費者之宣傳教育工作相對不足，使得好不容易才取得產銷履歷認證之農產品，除非透過直銷或特定管道銷售，否則其售價並未明顯高於一般產品。因此，立意甚佳的政策卻因規範過於繁雜及作業成本提高，導致曲高和寡，農民的採行誘因與意願不足，而造成政策推動並不很順遂的現象。
此外，為推行農產品產銷履歷制度，政府陸續制定了一百多項適用於國內的「農產品良好農業規範」(TGAP)，但其標準與規範和GlobalGAP並不盡相同。近來農政單位積極推動的「溯源制度」，其本質亦非Traceability制度，而是嘗試以QRCode揭示生產者資訊的一種產品資訊揭露制度。
我國現行的「產銷履歷制度」(TAP) 可進行檢討，朝正名與簡化方向調整，將可追溯(蹤)原則之基本要求、良好作業程序之規範與認驗證、安全衛生之認驗證、優良品質(或有機)認證標章之賦予等，這些功能、目的與層次不同之品質或安全控管工作區分清楚，有些是所有上市農產品和食品都必須符合或遵行的最基本安全標準或行為準則，有些是值得讓消費者知道的已符合優良生產作業規範的產品，有些則是可額外加分的經過具公信力之單位認驗證的優良品質農產品或對環境生態有益的有機產品。
這些不同層次的品質或安全管理制度互補而不互斥，可同時推行，但不宜相互混淆而綑綁在一起。除了最基本的安全標準及可追溯(蹤)制度必須全面要求之外，透過明確的產品標示制度與具公信力的認驗證制度，提供消費者公開透明的資訊，讓生產者依自身生產條件及意願選擇其產品適用的制度，消費者也可在受到最基本的安全保障下，依其經濟能力與願付價格高低選擇各種經過具公信力的制度認證的安全產品。至於台灣生產的優良農產品之整體國家形象則是政府可以積極協助全體農民推動的策略，而個別農產品之品牌則有待個別生產者或產銷組織自行努力去建立與維護。
簡言之，政府宜先澄清那些是基本且必須全面要求的安全規範(如：可追溯(蹤)制度、最低安全衛生標準、明確的產品標示制度)，那些是額外的優良品質或作業程序之認驗證(如：與國際接軌的GAP、HACCP、ISO、有機認證等)。政府除了應積極檢驗上市食品，以確保其符合最基本的安全要求標準，同時應嚴格要求產、製、銷業者恪守可追溯(蹤)制度與標示制度；而額外加分之優良品質或作業規範之認驗證則宜積極扶植具公信力的法人組織去推動，由生產者自願取得認證或標章。但是在制度建立初期，政府可提供誘因鼓勵並引導業者積極參與，協助對消費者宣導讓其認知此類產品之價值；一旦制度建立之後政府即應放手由市場機能引導產業健全發展。如此才能在不造成民怨及增加政府太大的行政負擔與預算支出的前提下，順利推動國內農產品及食品安全制度的建構與修繕工程。台灣也應積極參與國際食品安全組織以吸收及交換最新、最快速的食品安全資訊。
五、政策建議
借鏡歐盟與德國積極維護食品安全的做法，針對如何改善台灣現行食品安全制度，提出以下幾點看法和建議：
(一)、制訂據以推動食品安全制度的基本法
[nop]1、宜制訂據以推動食品安全制度的基本母法—「食品安全基本法」，並檢討修訂台灣現有之繁瑣且分散的食品安全相關法規，將其整合為一套透明、一致又周延的食品安全法規。
2、個別子法規應簡單、明瞭以便執行者能有效率且積極負責的徹底執行。
3、食品安全的立法必須涵蓋每一個食品生產階段，且應擴大到動物飼料範疇，因為確保飼料安全才能保障畜禽產品的安全，也等於是間接保障了消費者的安全。
4、宜明文規定食品供應鏈的每一產製銷供應者均應對於其所提供之食品或原料的安全性分別負起該負的責任。[/nop]
(二)、成立統籌食品安全事宜的專責行政機構
[nop]1、應成立一個能統籌所有食品安全業務的專責行政機構，以採取有效之食品安全管理措施，保障大眾健康，並恢復消費者對國內銷售食品之安全信心。
2、由於食品安全涉及農產品生產、加工、包裝、儲存、運銷、貿易等複雜環節，與農業、工商業及衛生保健等部門息息相關，若能成立跨部會之專責機關(如日本的「食品安全委員會」)專司其職最為理想，否則即宜由農政機關或衛生機關其中之一統籌負責(如德國的「消費者保護食品與農業部」，以免各機關權責不分。
3、基於源頭管理原則，食品安全宜由農政機構專責統籌辦理。由於衛生機關必須負責繁瑣且龐大的醫療、藥品、保健、及公共衛生等醫衛行政管理業務，且食品供應鏈始於農業部門，因此，基於可追溯(蹤)原則、源頭管理原則及一元化管理原則，歐盟國家將除了藥品以外所有可以食用的食品之安全管理事務交由農政機構統籌負責，並擴大其職權，而非由衛生醫藥機構負責。[/nop]
(三)、建立公正客觀的食品安全控管制度
[nop]1、食品安全制度必須建構在公正、客觀、透明、負責、有效的「風險分析」的基礎上。
2、「風險分析」的施行宜恪守科學、客觀、公正、透明及獨立等原則。
3、風險分析的三大支柱為：風險評估、風險管理及風險溝通。風險評估與風險管理必須分別由各自獨立的單位來負責，以避免因循苟且，無法客觀公正行政。
4、成立統籌全國食品檢驗工作之國家級機構，強化政府之食品安全檢驗能力，確實為百姓執行食品安全的把關任務。[/nop]
(四)、建立獨立不受行政干預的食品安全風險評估系統
[nop]1、風險評估機構宜獨立行使客觀科學的食品安全研究分析任務，避免行政干預。
2、政府對於國產及進口食品均應採取一致的食品安全標準管理措施，以符合國民待遇原則，並確保國產以及進口食品的安全衛生，維護國民的健康。此外，這些安全標準宜以符合先進國家之國際標準並與國際制度接軌為目標，依品項分階段循序逐步進行，以利國產品開拓國際市場。
3、應建立維護民眾與動物健康之監測系統，諸如：農業部門食品安全資訊系統、食品危害快速警報系統、科學性的食品安全研究分析系統等。[/nop]
(五)、風險管理宜確實周延
[nop]1、政府應該採取適當的行政管理措施使得公部門在執行食品安全管理程序上更具有一致性及周延性。
2、預防原則(precautionary)應運用在風險管理的決策上，以降低不可預知或預期的食品安全風險。
3、政府應積極推動並建立食品(包括農畜漁產品、農畜漁產加工品、飼料、原料、添加物等)之可追溯(蹤)制度及標示制度。
4、宜避免訂定太多性質重覆或相互矛盾且又過分繁瑣的食品安全法規，但必須加強食品安全法規的確實執行。「立法從嚴，執法從寬」等於鼓勵不法，懲罰守法者。
5、必須建立快速的危機處理系統，以因應緊急的食品安全危機事件。[/nop]
(六)、建構透明公開的風險溝通系統
[nop]1、應建立具公信力的食品安全風險溝通系統，確保社會大眾對於食品安全知的權利，及對於所提供食品安全資訊的信任，以降低消費者對食品安全事件過度擔心的風險及社會成本。
2、應建立公開、透明、合理的標示制度，提供消費者適當且正確的食品資訊，包括食品本身的內容、成份、營養價值、添加物、產地、原料來源、製造/保存日期及安全認驗證標章等，使消費者能依據這些資訊做出安心正確的消費選擇。
3、政府應該採取相關措施使消費者免於受到不實食品包裝、標示、廣告及銷售行為的欺騙，讓消費者易於做出正確的消費選擇，也讓生產者有意願提供安全優質的食品。唯這些規範亦宜與國際規範接軌，以免成為不當的貿易障礙，或成為貿易對手國限制我國產品進入國外市場的障礙。[/nop]
(七)、加強食品安全教育宣導
[nop]1、政府應該獎勵並協助農民和其他食物生產者共同遵守良好作業規範並取得認證、協助食品加工業者遵循良好作業規範、以及幫助食物烹調處理者遵循良好衛生規範與習慣。
2、應該對食品供應鏈中每一生產階段的生產者提供食品安全教育訓練，以避免食物在生產過程中產生有害的殘留物以及造成對消費者健康與生態環境的危害。
3、應提供消費者有關食物在家中要如何儲藏、處理利用、烹調的相關資訊，以避免發生居家食品衛生危害事件。
4、宜從小學開始推動「食農教育」，作為基本公民教育的重要一環。[/nop]
(八)、檢討並修改現行食品安全制度與相關法規
1、全面強制建立「可追溯(蹤)制度」(Traceability System)
修訂「食品安全衛生管理辦法」，全面強制要求從生產到消費的食品供應鏈上的每一個產、製、銷環節業者都必須確實遵行「可追溯(蹤)制度」(Traceability System)。食品供應鏈中各產銷及加工過程都要詳實紀錄其原料及產品之來龍去脈(one step up and down)，包括原料及添加物來源，以及產品配送通路與銷售對象，建立資料並完整保留檔案五年。(生鮮農產品之生產紀錄可配合TGAP之推動，另外逐步要求。)
2、依據產品資訊公開透明原則落實產品標示制度
生鮮農產品的產地、生產者、生產日期，或加工食品的原料、來源、成份、製造與保存期限、以及食品安全衛生相關之認驗證標章等，有利於消費者正確進行購買或消費決策的相關資訊，都應受到政府明確的規範，公開、透明、誠實標示，否則即應受到嚴厲的懲罰與制裁。
3、將我國現行之農產品產銷履歷制度(TAP)調整為能與國際接軌的TGAP制度
我國自2007年立法推動的產銷履歷制度(TAP)規範整合了溯源(traceability)、良好作業規範(GAP)、透明揭示(transparency)、驗證(certification)、認證(accreditation)等原則與規範，陳意頗高但要求卻過於繁瑣。唯TAP之主要精神在推動農產品之良好生產作業規範，與國際間各國積極推動的GAP制度(Good Agricultural Practice,優良農業作業規範)宗旨相似。基於全球化之考量，為方便與國際接軌，可將現行之TAP制度導向未來可與GlobalGAP接軌的TGAP制度(Taiwan Good Agricultural Practice)，並訂定目標優先將特定具有外銷潛力的農產品項目之TGAP標準，逐年逐項提升至與國際標準GlobalGAP接軌。
TGAP制度的改進可在現有基礎下由全國認證基金會(TAF)繼續推動，並以TAF作為輔導與管理獨立第三者驗證機構的TGAP認證機構。為使TGAP制度早日與GlobalGAP國際接軌，建議政府成立專案小組，以專案計畫檢討改進國內現行之TGAP制度，並寬列預算輔導TGAP的推動與管理工作。
此外「農產品生產及驗證管理法」也須進行修訂。建議將長久以來易與GAP混淆之「吉園圃」制度，以及實際安全把關效果不佳的CAS制度一併廢除，以避免政府公信力受損。
4、輔導民間法人機構推動具公信力的優良產品認驗證制度
除了可追溯(蹤)制度、標示制度以及基本的食品安全衛生標準是政府強制要求，且業者必須確實遵守的規範，其他屬於優良品質或良好產製銷作業程序之認驗證(例如：與國際接軌的GAP、HACCP、ISO、有機認證、百大農產品、重視動物福利、低食物里程、碳足跡、綠足跡…等認驗證或標章標示) ，或是長久努力所建立的優良品牌與商譽，都是業者自願額外努力，尋求消費者認同，以提升其產品附加價值的值得鼓勵之積極正面作為。
政府應積極為消費者把關與嚴格要求產製銷業者達成的部分是最基本的安全衛生要求，以及標示制度與可追溯(蹤)制度的恪守；而額外加值的優良品質認驗證則宜積極扶植具公信力的組織去推動，由生產者自願取得認證或標章。但是在制度建立初期，政府可提供誘因鼓勵並引導業者積極參與，協助對消費者宣導使其認知產品之價值；一旦制度建立之後政府即應放手由市場機能引導產業健全發展。
5、除源頭管理，宜善用市場力量從需求面拉動食品安全制度的修繕工程
政府的基本職責在建立完善的食品安全法規與制度，然後確實執行。市場機能可以引導解決的事情，就讓市場機能去運作解決(但是政府必須積極介入市場失靈的特殊情況)。理想的食品安全制度應該在法制的規範下，讓市場機能引導產業去遵行。在法制的規範下，透過食農教育與公開透明的資訊揭露，需求的力量應該可以透過市場機能促使大多數生產者主動提供安全衛生的食品。
因此，先進國家大多借重市場競爭力量，透過接近消費端的連鎖超市或量販店等大型零售商或通路商，強制要求其上游供應商提供經第三者認驗證且符合消費者需求的安全或優質食品。從保護消費者權益及保障經營者利益的角度去拉動食品安全制度的改善工程，讓供應者為追求更高的收益(或避免蒙受巨大的損失或懲罰)而努力去提供安全優質的食品，應該比從生產端去強制推動食品安全規範的效果更佳。
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