張其祿／前立法委員
近日圍繞總統賴清德彈劾案的爭議，引發社會高度關注。然而，若只將焦點停留在彈劾是否會成案，或是特定政治人物的去留，恐怕會錯失真正值得警惕的問題。這場爭議的核心，並不只是一件彈劾案，而是台灣憲政體制在「雙少數政府」情境下，是否已經出現制度性失靈，甚至逐步演變為一場民主運作的結構性危機。
彈劾案之所以會被提出，其直接起因並非單一政策爭議，而是行政體系長期採取高度對抗性的政治操作，例如「不副署、不公布、不執行」等作法。這些行為，已經超出一般政治攻防的範疇，而是對既有憲政秩序所造成的實質衝擊。當立法院依法通過的法案與預算，無法透過正常的行政程序落實，行政與立法之間原本應有的制衡機制便形同停擺，民主制度也隨之空轉。這正是雙少數政府在行政–立法長期僵局下，所暴露出的結構性困境。
面對這樣的僵局，有人認為憲政體制仍然提供了足夠的制度工具，例如覆議、釋憲、不信任案，甚至倒閣。然而，必須誠實地說，在當前政治結構與實際運作條件下，這些工具在制度上幾乎都難以發揮實質功能。覆議在國會多數由在野黨掌握的情況下，其立法結果並不會改變，反而只會延長政治對抗與治理停滯；釋憲則因憲法法庭人數不足與人事提名不當，包括未能獲得國會多數支持，導致司法審查的功能性與正當性均大幅削弱；至於不信任案與倒閣，即便在形式上成功，也僅可能更換行政院長，甚至在實務上未必能真正更換，因為總統仍可不經立法院同意而再次任命同一人。其結果，依舊是「行政院長有責無權、總統有權無責」的憲政失衡，行政與立法的僵局並未因此鬆動。
問題的根源，在於對民主制衡原則的誤解。必須重申，行政機關–包括總統與行政院長–所提出的法案與預算，本就應受國會多數的節制。這不是阻撓施政，而是民主制度中權力制衡的核心機制。同樣地，重要人事任命，包括大法官、考試院與監察院委員，以及公平會、中選會、國家通訊傳播委員會等關鍵憲政或獨立機關，若完全排除國會多數的參與，未能體現權力分享與政治責任，其實質效果將不只是人事延宕，反而是出現行政權因反覆提出國會多數無法接受之人選，進而癱瘓國家重要憲政機關的狀況。
在少數政府的情境下，權力不僅應受到節制，更應被分享。這也是為何比較憲政經驗中，常以法國的左右共治作為參考。法國總統選舉採取兩輪投票制度，第一輪若無任何候選人取得過半數支持，將進入第二輪選舉，並由得票最高之前二人再行競逐，因此最終當選者必然獲得過半數選民的明確授權，不致形成少數票總統。總統一經當選，即以超然於黨派之上的國家領袖自居，不兼任政黨主席，以凸顯其全民總統的憲政角色；而在國會出現分裂或多數更替的情況下，總統在任命總理時，亦必須尊重國會多數生態，實際由多數黨或聯盟領袖出任閣揆，從而形成制度化、可運作的左右共治(Cohabitation)結構。
相較之下，台灣當前的政治實踐卻反其道而行。當制度協商被擱置，取而代之的是政治對抗與民粹動員，例如以大規模罷免企圖改變國會結構。如此發展，不僅未能化解僵局，反而使行政與立法的對抗持續升高，甚至可能演變為少數政府透過行政權力結合民粹、乃至仇恨動員來主導國家運作。當行政體系拒絕回應多數民意，卻仍持續行使高度集中的權力，憲政秩序事實上已遭到癱瘓，民主也可能退化為形式上的「民選獨裁」。
回到彈劾案本身，必須承認，從制度設計來看，其成案門檻極高，成功機率有限。然而，彈劾案的真正意義，並不在於最終是否成案，而在於它所引發的公共討論與民主警訊。它是一個提醒社會正視憲政運作危機的起手式。當制度失靈而又缺乏有效出口時，社會必須被清楚告知：問題不只是政黨對立或政治立場之爭，而是整個憲政體制正在以全民為代價運作。
民主從來不只是選舉的結果，更是權力如何被限制、被分享、並被負責任地使用。如果我們繼續迴避制度層次的問題，只以政治動員回應憲政危機，那麼下一次付出代價的，恐怕不只是某一屆政府，而是台灣民主本身。
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照片來源：賴清德臉書
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