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八年八千八百億!前瞻計畫要依國家發展策略前瞻~軌道建設,是改善生活環境的優先項目?!

作者為前經建會主委、總統府國策顧問、台灣大學經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫榮譽董事長,為台灣經濟發展與國際金融專家。
 

政府提出八年八千八百億的前瞻公共建設計畫,引發在野黨和外界的爭議,為避免贊成和反對者各依立場盲目贊成反對,參與爭議的政府官員和各界人士,應該更深入了解公共建設的目的和原則,依正當的目的和原則去評論和選擇該支持的公共建設項目。


政府提出八年八千八百億的前瞻公共建設計畫,為了避免不當的目的,公共建設最好有合適的原則來挑選和決策。Fotolia

 

公共建設:需有原則與優先順序

公共建設基本的目的,是要改善人民的生活環境,以及提升投資環境和產業競爭力。而在現實上,政府也常須在不景氣時擴大公共建設以提高社會總需求和景氣。我國因為有鉅額貿易出超,1980年代也曾有擴大公共建設以降低出超和新台幣升值壓力之議。在很多國家,公共建設也常成為圖利特定人、政治宣傳和買票、建立執政者歷史地位,甚至官員尋求個人利益或貪汙的工具。

為了避免不當的目的,公共建設最好有合適的原則來挑選和決策。常見的原則包括國家整體發展策略、成本效益、有沒有更恰當的方法、公平性、時效性,以及財政、行政、和生產能力可承受的程度等等。不同目的之公共建設所該考慮的原則也會有所不同。

為了改善生活品質和產業發展環境所做的公共建設,首要注意的原則是國家發展策略,也就是要先想清楚我們這階段要把國家建設成甚麼樣,以及追求甚麼具體目標。國家可能發展的方向及可以建設的項目都很多,但限於國家的資源,我們不可能甚麼都要甚麼都做。國家發展策略就是要挑出目前要努力的重點方向,以及該優先進行的重點建設。如果沒有發展策略指導,公共建設項目可能過於分散而不能形成夠強的競爭力,甚至不能有必要的配合建設,結果很多建設就未能產生應有的效益。二十多年前有人積極把經費用於鄉村建設,而出現一些缺乏聯絡道路的撞山路及斷頭橋即是最簡單的例子。

 

優先建設:生產環境的改善

我國目前改善生產和生活環境都很重要,但若要比較其優先性,生產環境的改善可能比生活環境更值得先做。因為我們大部分地方的生活環境雖值得改善,但還不致壞到讓人不願在此生活。但生產環境卻必須和外國競爭,而其中有很多部分已輸於外國甚多且因而留不住產業。若生產環境能先改善,讓人民的薪資和所得提高,不少生活環境的問題可留待未來所得提高再解決。政府在生產方面正大力要發展5+2產業,產業界同時也很擔心水電供應不足的問題,前瞻的公共建設應優先解決這些生產方面的障礙。

例如有些火力發電廠若能更新而改用新技術,發電量可以增加而汙染反而降低,但連執政黨自己的地方首長都帶頭反對。有策略的公共建設,應把這種發電廠的新建改建和改善當地生活品質及促進當地經濟發展的公共建設綁在一起,以取得居民的同意。

又如5+2產業其實也需要一些公共硬體建設的配合。例如Google要和多倫多市合作建設一個智慧城市的新市區,我國若要強力發展智慧城市和產業4.0,最好也該有一個全新市區的建設來讓國內外企業展現和實驗他們的新構想。若是在限制極多的老舊市區勉強做智慧化,很可能只能做一些小的改善,難以和外國競爭。因此政府可找像台中市水湳園區這種政府擁有廣大土地又緊靠既有都市區的地方,建設可以領先世界的智慧城市,才是配合國家發展策略的公共建設。

政府應廣徵各界的意見,找出目前可以快速配合國家發展政策。而提升產業競爭力和發展機會的政策,不要只由地方政府和個別部會由其較未考慮國家發展策略的觀點來提計畫。

 

軌道建設:改善生活環境的優先項目?

生活環境的改善雖然整體而言不像生產環境的改善那麼急迫,但其中也仍有輕重緩急之分。目前台灣仍有少數地方生活環境極不良而可能妨礙健康安全的生活,那當然要優先改善。而一般人民對生活最大的不滿其實是居住成本及老少的照顧。蔡政府也早把社會住宅和長照當成主要的政策方向,因此政府要增加公共建設時,在生活環境方面應該以此為優先和重點,不要凡是可改善生活環境的計畫都全部納入。

以目前瞻計畫中占了大半經費的軌道建設而言,其中有很多可能都不是依改善生產和生活環境的目標所該優先進行的項目。從國家策略的角度來說,想用軌道建設來大量降低汽車的使用是不切實際的目標。即使軌道發展到像台北市或東京那樣密集,汽車仍然會用很多。我國在台北之外地區的軌道建設不可能形成可大量取代汽車的路網,只能具有改善一部分人交通和生活的效果。而未來Uber這類汽車共享方式,以及電動車和自駕車的發展,也可能使汽車更方便有效率,因而降低汽車所製造的問題並降低軌道運輸的重要性。

若以建設路網為最終目標去發展台北市之外的軌道,最後可能會造出一些構不成路網而效益不高的路線。至於有些地方鐵路的高架或地下化,雖可以改善沿線的生活品質,但其帶給沿線地方的私人利益遠高於國家整體的利益,並非目前我國經濟及財政狀況下該優先進行的項目。

 

長期優先:創新創業環境的改善

在國家財力受限制下,我們不可能一下子把該改善的地方都做好,一定要有重點和優先順序。但公共建設或公共財在經濟學上的一個重要特質是:若要相關人民自己付錢建設,大部分人都不願出錢;而若由中央政府付錢,則即使利益很小的建設項目各地也搶著要。所以由中央政府出錢的公共建設不能用聲音的大小和選票的多寡來做選擇,政府要有整體可行的發展策略來指導。各界要討論前瞻計畫或政府要強推前瞻計畫,都應講清楚整體發展策略,並針對發展策略先做討論。

我國現在最差的經濟環境不是生活環境,甚至不是生產環境,而是給新產業和新企業家能夠興起的創新創業環境。政府若可在每年已甚高的公共建設經費之外,再多花八千多億來增加公共建設,而要協助創新創業的國家投資基金,卻只有區區一百億,其中六成還要自民間募資,花錢的重點似有甚大偏差,不如把一兩千億的建設經費拿來投資新興產業。

由於前瞻計畫長達八年,所以它應該不是為了提振景氣而做的短期計畫,因此政府和批評者都不必把重點放在其可以帶動之所得增長的所謂乘數效果。以八年的計畫而言,若每年金額都是一千億左右,其實只有第一年有提高所得的效果,其後多年只是大致維持住第一年提高的所得而不會再提高。所以政府和批評者所說的數字該更精細。這問題的學理稍複雜,此處不再詳細說明。長期性的建設之選擇標準,是它長期而言可提高多少生產能力和就業機會,而不是它花錢建設時一時的乘數效果。

而因為美國對我國出超和滙率的不滿,公共投資也可以用來降低出超。若為此目的而花錢,則乘數效果更非重點,把錢直接用在進口美國產品,例如用於軍事採購,國內乘數效果雖極小,但降低出超特別是降低美國壓力的效果卻最好。由於目前出超和升值的壓力甚大,降低對美出超之效果應也是選擇建設項目時值得考慮的因素之一。要花大錢買進口貨的建設,可以優先考慮買美國貨的項目,這也似乎不是軌道建設。

至於為選票甚至私利所做的公共建設,其選擇標準應該只有一個,那就是都不要做。

 

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