星期專論/維護公共安全不能違法濫權/國政基金會憲政法制組副研究員 何展旭
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| 中央社資料照片 |
為解決高雄氣爆事件凸顯工業管線的安全問題，高雄市政府市政會議通過「高雄市既有工業管線管理自治條例」草案，對於既 有工業管線所屬業者，除要求管線自主管理，並繳納管線監理檢查費用之外，草案第4條更要求業者本公司所在地必須設於高雄市，始得繼續使用既有管線。此舉不 僅引發各界譁然，行政院更質疑高雄市府有違憲違法之虞。
依「高雄市既有工業管線管理自治條例」草案第4條規定，既有管線所有人應於一百零五年十二月三十一日以前，將其本公司所在地設於高雄市，並依規 定提送年度管線維運計畫及繳納管線監理檢查費，始得繼續使用既有管線。復依草案第9條第1款規定，既有管線所有人將本公司遷出本市，主管機關得停止其繼續
使用既有管線，並由主管機關轉請道路主管機關停止其繼續使用道路。換言之，既有管線所屬業者，若未期限前將本公司所在地改設於高雄市，或已設高雄市而遷出 者，均將廢止其使用許可，禁止繼續使用既有管線。暫且不論市府此舉是否為轉移外界對其失職之質疑，抑或有無藉此增加稅收或爭取統籌分配款之政治考量，依法 論法，此等規範似有以下待商榷之處：
一、侵犯憲法賦予中央權限
按本公司所在地係章程應記載事項，並屬公司法之規範，依憲法第107條第3款規定，國籍法及刑事、民事、商事之法律屬中央立法並執行之事項，公 司法既屬民商之法律，「高雄市既有工業管線管理自治條例」草案竟規範公司法之事項，顯有侵犯中央權限之虞。雖然高雄市政府聲稱，依地方制度法第十八條規
定，「直轄市工商輔導及管理」屬地方自治事項，此條例符合高雄市自治範疇規範高雄產業的發展。惟地制法僅賦予直轄市有「輔導」及「管理」，並不包括法律的 規範制定權，此一說法顯與法理不合。
二、不符比例原則之要求
國家或政府一切措施之目的及手段，必須就對人民產生負擔為衡平之考量，即須符合「比例原則」，嚴格禁止一切為達目的不擇手段的公權力行為。依行 政程序法第7條規定，行政行為應： 一、採取之方法應有助於目的之達成；二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；三、採取之方法
所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。「高雄市既有工業管線管理自治條例」訂定之目的，既在維護管線設置及使用之安全，倘相關規範已足達成此一目 的，或另有侵害手段較小之方式，即無須強制課予業者改設本公司所在地之必要。依草案第4條至第8條規定，已要求業者依規定提送年度管線維運計畫及繳納管線
監理檢查費，確實按計畫妥善管理維護及檢測管線，以及主管機關得不定期進行查核，業者若有違反規定，即可停止繼續使用既有管線，均已足達成監督管理之目 的，強制業者將本公司改設高雄市，顯不符比例原則之要求。
三、違反行政法上「不當聯結禁止」原則
行政行為對人民造成不利益所使用之手段，必須與行政行為所欲追求之目的間有合理之聯結關係存在，即所謂「不當聯結禁止」原則 （Koppelungsverbot）。目的在防止行政機關利用其優勢地位而濫用公權利，造成人民不合理的負擔。「高雄市既有工業管線管理自治條例」訂定
之目的，既在維護管線設置及使用之安全，業者本公司所在地位於何處，與該條例訂定目的根本毫無關聯，將其納入規範，顯已違悖「不當聯結禁止」原則。
四、侵害公司法人自治
按本公司所在地係章程應記載事項（參照公司法第41條、第101條及129條），是本公司所在地既為章程所得規範，即屬公司自治事項，「高雄市既有工業管線管理自治條例」第4條規定強制業者本公司所在地改設高雄市，明顯侵害公司自治。
五、忽視廢止許可後之補償問題
按高雄市既有管線業者所屬業者，係依政府核准許可，方得埋設及使用管線。依行政程序法第123條規定，合法行政處分因法規准許廢止，或所依據之 法規或事實事後發生變更，或基於公益考量，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。是「高雄市既有工業管線管理自治條例」若依法制定後，高雄市政府可據
此廢止原許可處分。惟行政程序法第126條第1項規定，原處分機關所依據之法規或事實事後發生變更，或基於公益考量，廢止授予利益之合法行政處分者，對受 益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。是高雄市政府若依條例禁止業者繼續使用既有管線，恐將面臨龐大補償問題。
維護公共安全固為政府職責，然而政府一切作為必須依法為之，斷不能逸脫法治恣意而為。尤有甚者，倘挾民氣可用之勢而謀政治利益，更是等而下之。 依法而論，高雄市政府提出「高雄市既有工業管線管理自治條例」草案，顯屬違憲違法之舉。直轄市自治條例既須經直轄市議會審議通過（參照地方制度法第25條
後段、第35條第1款），故應由高雄市議會否決市府提出之草案。倘高雄市議會未否決是項草案，而議決通過，惟依地方制度法第30條第1、3項規定，自治條 例若牴觸憲法、法律，或基於法律授權之法規，或上級自治團體自治條例者，應屬無效，並由行政院函告之。
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