別只問帛琉選擇誰，更值得看的是誰有權決定它的外交選擇

魯云湘（政策與戰略研究人員）

第55屆太平洋島國論壇（Pacific Islands Forum, PIF）於帛琉舉行，外交部長林佳龍率團出席相關活動，國內部分輿論將此解讀為臺灣「重返」PIF，甚至視為外交突破。然而，比起中華民國是否取得外交突破，另一個問題或許更值得觀察：帛琉這個人口不到兩萬的小型政體，如何在外部大國壓力下保留自己的外交裁量空間？

首先必須釐清，我國並非今年才參與PIF相關機制。PIF領袖早在1992年即就與中華民國／臺灣的關係作成決定，我國此後長期以「發展夥伴」身分參與相關活動。2024年東加主辦PIF時，我國仍由外交部政務次長田中光率團參與；當年PIF領袖公報也重申1992年的領袖決定。這項制度沿革很重要，因為它說明臺灣的參與並非今年才出現的新安排。

2025年索羅門群島主辦第54屆PIF時，情況有所不同。當年並非只有臺灣未受邀，而是包括美國、中國大陸等外部夥伴在內的會後夥伴對話均未舉行。PIF領袖當年通過新的夥伴政策，並決定在區域架構檢討下改革夥伴機制，同時明文維持1992年關於發展夥伴的既有決定。因此，將今年描述為臺灣在多年缺席後「重返」PIF並不精確；較接近實際情況的說法，是夥伴參與機制經過前一年的調整後，在今年重新運作。

帛琉總統惠恕仁對今年的安排也曾公開說明：中國大陸是PIF的對話夥伴，臺灣則是發展夥伴，應依各自在論壇中的身分參與相關活動。帛琉與中華民國具有正式外交關係，支持我國國際參與並不令人意外；但帛琉同時並未否認中國在PIF的對話夥伴身分。至少從公開立場來看，帛琉強調的不是排除哪一方，而是不同夥伴依既有制度參與。

這也使問題超越單純的「友臺」或「反中」。當中國要求帛琉遵循「一中原則」處理臺灣參與問題時，惠恕仁將回應放在主權與制度層次，強調PIF由主權國家組成，各國有自己的夥伴關係。換言之，爭議不只涉及臺灣能否參與，也涉及一個小型政體能否保有決定自身外交關係的權力。對資源有限的小型政體而言，制度並非只是外交活動的背景；PIF會員身分、領袖既有決定、夥伴分類與主辦國角色，都可能轉化為援引既有規則、回應外部要求的政治資源。

不過，將帛琉的作法直接理解成「小國對抗大國」，同樣可能過度簡化。帛琉與美國自1994年起維持《自由聯合協定》（Compact of Free Association, COFA）關係。2024年美國完成新一輪協定相關立法，對帛琉未來20年的經濟援助總額為8.89億美元；雙方在安全上也具有深厚的制度性連結。帛琉因此並非在完全不受外部依賴的條件下作出外交選擇。

然而，COFA規範的是帛美之間的自由聯合關係，並不替帛琉決定其邦交對象。美國與臺灣雖無正式外交關係，但依《臺灣關係法》並透過美國在臺協會（AIT）維持廣泛的非官方關係。這也說明，安全依賴、邦交選擇與實質交往並非同一層次；觀察帛琉的外交自主，重點不在於它是否擺脫美國影響，而在於其對自身外交關係仍保有多少決定權。

另一方面，惠恕仁過去也曾公開指稱，中國大陸利用觀光等經濟手段施壓帛琉改變與臺灣的外交關係。這些公開資訊至少顯示，帛琉的外交選擇同時受到不同外部力量與既有制度關係影響。因此，這裡所說的外交自主，不宜理解成擺脫大國影響後的完全自主，而更接近小型政體在既有安全與經濟依賴結構中，仍保有決定外交關係與交往方式的空間。

這也是帛琉案例對小型政體外交較具觀察價值之處。國土、人口、經濟與軍事能力固然限制其可運用的傳統資源，但主權國家身分、區域組織會員資格、既有程序與主辦國角色，同樣可以轉化為外交資源。帛琉的特殊性並不在於它能完全擺脫大國影響，而在於即使處於明顯不對稱的安全與經濟結構中，仍可藉由既有制度界定不同夥伴如何參與。小型政體未必有能力改變大國競爭的結構，卻不代表只能被動接受大國替它決定所有外交選項。

帛琉的案例顯示，小型政體未必能擺脫大國競爭與外部依賴，卻仍可能透過主權身分、區域制度與既有夥伴關係，保留自身的外交裁量。對我國而言，理解這種外交邏輯，也意味太平洋外交不能只從邦交國數量觀察，更應重視如何透過長期合作、區域制度參與與當地發展需求，維持彼此關係的實質基礎。（照片翻攝網路）