【張其祿專欄】高雄產業升級了，環境正義也該升級（上）
張其祿／國立中山大學政治經濟學系特聘教授、前立法委員
近年高雄的城市發展主軸，已逐步從傳統重工業轉向半導體、AI與高科技產業。重大投資陸續進駐，公共建設持續推進，「產業轉型」成為城市發展最鮮明的關鍵字之一。然而，衡量一座城市是否真正進步，不能只看投資金額、產業產值或建設規模。對一座長期承擔鋼鐵、石化、港區與能源生產環境成本的城市而言，更重要的問題是：產業升級之後，環境品質與市民健康是否同步提升？經濟發展所創造的利益與環境成本，又是否得到更公平的分配？
改善不等於落差消失
高雄近年空氣品質相較過去已有一定改善，但政策評估不能只看「比以前好多少」，更必須檢視目前的絕對水準，以及和其他城市之間仍存在多大的差距。依環境部2025年全國空氣品質監測資料，高雄PM10年平均濃度為37.8 μg/m³，是全國最高；PM2.5為17.3 μg/m³，為六都最高，也位居全國前段。相較之下，台中的PM10為26.8、PM2.5為13.5；若再與台北相比，差距更加明顯，台北PM10僅23.4、PM2.5為11.1。換言之，高雄PM10約比台北高六成，PM2.5也高出五成以上。
這組數字說明一件重要的事：環境品質有所改善，並不代表結構性的環境落差已經消失。如果一座城市經過多年治理後，主要空污指標仍位居六都甚至全國後段，那麼政策所要回答的，就不能只是「比過去改善多少」，而應進一步追問：為什麼高雄和其他城市、尤其北部城市之間，至今仍存在如此明顯的環境品質差距？這也正是高雄環境問題不能只被視為單純污染防制的原因。它更涉及產業結構、能源配置，以及環境成本究竟由誰承擔的問題。
全國共享發展，高雄承擔成本
長期以來，高雄是台灣最重要的鋼鐵、石化、造船、港運與能源生產基地之一。這些產業支撐台灣數十年的經濟發展，也創造大量就業與產值；但污染、碳排、土地使用與健康風險，卻高度集中在特定地區。簡單地說，產業與能源所創造的利益具有全國性，環境成本卻往往高度地方化。
能源政策尤其如此；過去十多年，只要談到空污與火力發電，台中火力發電廠往往成為全國性的政治焦點。然而，高雄同樣承擔龐大的火力發電負荷。依台電資料，興達電廠計入既有及新設機組後，總裝置容量約6,126MW，甚至高於台中電廠目前約5,780MW，是南部最重要的大型電源基地之一。問題當然不是高雄應不應該發電，而是：同樣承擔大型火力發電、重工業與港區污染負荷，為什麼高雄的環境成本較少被提升到全國環境正義的層次討論？
「南電北送」更凸顯這種結構性不對稱。電力透過全國電網調度，服務的是全台灣的家庭與產業；但發電設施、輸電系統以及伴隨而來的土地、污染與健康風險，卻集中由部分地區承擔。因此，能源政策不能只問有沒有足夠的電，更應追問能源利益與環境成本之間，是否存在合理的分配與補償機制。
同樣的邏輯也存在於廢棄物治理；近年美濃發生大規模土地挖掘、非法棄置與營建廢棄物回填問題，表面上是違法案件，背後卻反映更深層的區域環境成本轉移。土地較廣、監管成本較高或產業活動密集的地區，更容易成為土方與廢棄物流向的末端。如果政策只停留在個案查緝，而沒有進一步處理跨縣市流向、源頭責任與最終處理量能，類似問題就很可能不斷重複。
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照片來源：高雄市政府臉書
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