魯云湘（政策與戰略研究人員）

近日北京周邊出現半徑300公里的特別限制區，涵蓋京津冀大部分地區，被稱為「史上最大禁飛區」。但這個圓，首先是航空安全與空域管理問題。

2026年6月26日傍晚，一架山河星航阿若拉SA60L（B-12PP）自平谷通用機場起飛，獨立飛行時偏離設定區域並失聯，後撞上朝陽東三環528公尺的中國尊，造成駕駛死亡、13人受傷。官方定性為「因個人原因造成的危害公共安全案件」。在完整調查公開前，本文不推論動機。

值得注意的是，涉事航空器原屬合法航空活動，駕駛也持有相關飛行執照，卻在偏離核准飛航範圍並失聯後仍進入首都核心城區。公開航跡顯示訊號在進入市區後中斷，也使「偏離核准飛航範圍後，如何持續掌握航空器動態」成為事故後值得檢視的問題。事後多地「通用航空」（中國大陸官方用語，下稱「通航」）傳出臨時受限，但未見主管機關發布「全國通航全面停飛」的文件，適用範圍不宜逕行認定。

9月，新措施透過飛航公告A4484/26正式公布：ZB(SR)801以北京為中心、半徑300公里、地面至無限高、24小時適用，自9月20日起生效，標示為永久性（PERM），並明文排除既有禁區ZB(P)801。

這項排除很重要。中國大陸航空資料彙編（AIP）將ZB(P)801列為空中禁區（Prohibited Area），航空器原則不得進入；ZB(SR)801則為特別限制區（Special Restricted Area），准入規則不同，兩者並存而非取代。

ZB(SR)801也非一律禁飛。公告保留商業航班、符合條件的商務飛行及軍、海關、警務、消防救援飛行，獲准者須遵守飛行計畫、雙向通信與監視識別要求。因此定期民航並未全面停飛，受到較直接影響的，主要是私人、休閒、訓練等非必要通航活動。

易與之混淆的是無人機。北京市9月修訂《無人駕駛航空器管理規定》，自11月15日起全市劃為「管制空域」，原則禁飛，也禁持有、存放、運入「核心部件」及對市內銷售、出租，但反恐、救災、重大活動、教學研發及農林生產等經評估可納入「特殊保障」。這與ZB(SR)801法源、範圍、對象不同，不能混為同一禁飛區。

管制嚴格不等於無法可依。《民用航空法》第73至75條、82條規範空域統一管理與禁區、限制區進入條件；第74條更要求劃分應兼顧「民用航空、國防安全、低空經濟發展需要以及公眾利益」，安全並非唯一考量。

國際上，《芝加哥公約》第1條確認國家對領土上空具有完全且排他的主權，第9條允許基於軍事需要或公共安全限制或禁止航空器飛越特定區域，但也要求相關區域在範圍及位置上具有合理性，避免不必要地妨礙航空航行。ZB(SR)801已透過飛航公告（NOTAM）公布並標示PERM；PERM並不代表永遠不能調整，後續如何納入AIP，則是觀察其制度化的重要焦點。

因此問題不在有無法源，而在範圍是否與風險相稱。有法源只回答能否管，不能回答該管多寬。

北京作為首府，安全需求確實特殊，合法航空器仍可能偏離核准飛航範圍，進入人口密集城區，檢討准入與追蹤並不意外。但300公里、全天候、PERM的設計影響已遠超北京。另一待觀察是產業成本：北京原將低空經濟列為重點，涵蓋通航、無人機、eVTOL及京津冀協同，更高門檻如何與產業政策再平衡，須看後續飛行架次、培訓、機場營運與投資數據，現在不宜預判萎縮。

更值得觀察的是，北京是否正在既有「哪裡不能飛」的禁區制度之外，再增加一層「誰、在什麼條件下能飛」的准入管理。

北京模式是否外溢，也不宜預斷。首都的特殊性不能推論其他城市會跟進，但大範圍、PERM的安排是否成為重大活動或類似事件的參考，值得追蹤。

從6月的飛航事件到9月新的空域限制，北京周邊航空管理出現了一條新的界線。兩者是否有直接因果，公開文件未說明。但它留下更根本的問題：當個人從事航空活動的空間、低空產業發展需求與人口密集城區的公共安全發生衝突時，安全的界線該畫在哪裡？（照片本報資料照）